1、宏观层面。我国政府机构设置相对比较复杂，这也就造成了我国政府信息化，特别是在跨部门、跨系统、跨平台的信息整合、共享上，面临很多的困难和难题。政府相关部门在政府和社会信息化的发展建设上都存在不同程度的差异性、多样性以及不平衡性。例如：大量的OA系统、MIS系统、财务系统和其它业务系统等的使用，还有很多行业特点比较明显和垂直管理性较强的部门，诸如工商、税务、质监、统计等部门建设的大量的行业系统和垂直管理系统。

 

　　从技术角度讲，这些系统由不同的开发商进行开发和建设，采用不同的网络和硬件平台、数据库、开发语言、数据结构，采用不同的设计和代码编制方法，技术架构各异。

 

　　从行政管理角度讲，由于行业管理强势、部门设置复杂、管理层次多、业务类别多，各业务系统往往都是满足行业管理从上到下的单一需求，一个单位内部的数据共享业务协同都存在很大问题,跨部门网络系统的互联互通和数据共享使用更是一道难以逾越的难关。另外，对于很多垂直管理强势的垂直部门，其网络和业务系统都是垂直独立的，与其它网络和系统不连接，一般的区域政务系统和平台很难进入其专有系统和数据库；由于管理、业务保密性需要,对部门利益保护的需要，甚至把数据看成是其部门私有的，会找出各种理由拒绝其它部门共享其数据,造成了信息不能共享和数据交换的困难。

 

　　从安全角度考虑，由于病毒木马泛滥、黑客猖獗，因此各部门都要考虑网络安全、系统安全和信息安全，政府各部门的网络、业务系统和数据也不会对外开放。很多部门为了争项目、争投资，也以安全为由建设自己系统内从上到下的业务专用网络，造成了信息不能共享和数据交换的困难。

 

　　2002 年，国信办和国家4部委就出台了《国务院信息化工作办公室、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局关于开展企业基础信息交换试点的通知》（国信办[2002]62号）、《关于深化扩大企业基础信息共享和应用试点的通知》（国信办[2003]47号）、《国家税务总局、国家工商行政管理总局关于工商登记信息和税务登记信息交换与共享问题的通知》（国税发[2003]81号）等文件，对企业基础信息交换和共享提出了要求。国信办在总结两年多来北京、青岛、杭州、深圳第一批试点城市及上海、浙江、沈阳、大连、济南、厦门、成都第二批试点城市（省）试点成功经验及成果的基础上，制定《全国企业基础信息共享实施要求》，指导全国开展企业基础信息共享实施工作。

 

　　2、郑州的实际情况。一方面是一个一个信息孤岛，数据共享困难，一方面是对数据的需求，渴求而不可得，或者重复采集，或者动用各种力量去获取，或者干脆先不上应用。在郑州市，人口基本数据的采集，除了公安部门身份证进行数据采集和人口普查数据采集外，劳动和社会保障部门、计生部门也发动了全市的人口数据采集，基层部门同样的数据要组织人力重复录入。地理空间数据，规划局在做，房管局上系统又做了航测，建委的数字城管也在做，每个部门都按自己的需求去做，大量的重复投资，标准还不一致，而没有能力采集数据的一些部门，只有先放弃一些应用项目。

 

　　税收是地方政府最关心的问题之一，而企业信息不对称造成税收征管漏洞一直是困扰地方政府的一个难题。企业要注册开业，要到分管的职能部门进行审批，到工商部门办理注册登记，然后分别到国税和地税办理税务登记，还要到质量监督部门办理组织机构代码。在这个过程中企业大量的基础信息被重复采集，不但差错再所难免，而且也为部分企业逃脱税收监管提供了漏洞。

 

　　同时，随着企业经营活动的展开，大量的企业涉税信息在各职能部门以及银行、海关等数十个单位中产生、变更着。这些信息之间存在大量的差异，最终谁也不掌握全面、准确、动态的企业相关信息。按照现行的政府组织结构，税收征管是税务部门的事，其他部门没有义务将本部门掌握的企业信息提供给其他部门。

 

　　因此，在这种状态下，税务部门掌握的其实是一种“粗放型”的企业基础信息和企业经营信息——数量上不够详尽，质量上不够全面，也不能实时更新。作为弥补，税务部门只能依靠不断扩充税务稽查队伍，并发动力量到街道上对企业逐户核查。部分税收征管漏洞是补上了，但增加了大量的征管成本，有的企业还满腹牢骚：合法经营的查了又查，偷税漏税的却安然无恙。

 

　　长期以来，税务部门对其他职能部门掌握的涉税信息可谓是“垂涎欲滴”，但苦于部门的界限无法得到，在我市，以前甚至有地税局的工作人员想方设法动用私人关系去取得其他部门的一些数据。

 

　　根据市政府的工作安排，2007年，我市正式把“郑州市企业基础信息共享资源平台”项目和“郑州市税源经济信息共享系统”合二为一个系统建设，达到以信息化手段加强各部门间的联系和协作，实现部门间信息的交换和共享的目的。充分利用各部门的涉税信息，加大税源的监控力度；保证税款征收，避免税源流失，增加财政收入。
 

 

　　二、 系统建设情况介绍

 

　　系统于2007年5约完成招标，成立了由市电子政务中心、相关委局和系统承建方北大方正组成的项目小组，随后进入正式实施阶段。

 

　　1、需求调研阶段

 

　　在项目前期的需求调研阶段，项目小组先后对济南、成都等地的企业基础信息库系统做了细致的考察研究，对郑州市工商局、质量监督局、国税局、地税局、卫生局、建委、劳保局等26家单位的现有业务情况、网络情况、使用数据库、系统开发语言、开发公司、税源所需业务信息等情况进行了深入的调研。并与系统建成后税源数据的主要使用者国、地税的业务人员和领导进行了较深入交流，了解掌握了其对税源系统的需求和对其他单位上报数据项的要求，为项目后续的开发和实施奠定了良好的基础。

 

　　2、数据入库分析

 

　　“税源经济信息共享系统”建设涉及单位多，数据量大，数据交换和共享技术复杂，项目伊始，我们把数据入库作为整个技术开发工作的重点，安排了专门人员到有关单位进行调研。根据调研结果，可以分为以下五种情况：第一种情况是系统建设和应用水平都非常成熟，如工商、国税、地税、质监、房管、土地、建委、财政局等部门，都建成了大型的网络版的应用系统，其相关涉税数据可以采取实时交换共享方式。第二种情况是一些部门的业务管理系统是上级部门统一开发，系统和数据都在省厅或国家部委，市一级只是安装有客户端，负责录入和维护本地的数据，但系统提供导出本地数据的功能，如商务局对外资企业的管理是国家商务部统一开发部署的系统，卫生局对医疗机构的管理和农机局对农用车辆的管理是省厅统一开发和部署的系统。第三种情况是本部门业务处室自己组织开发应用的单机版业务管理系统，如教育局对国家和社会力量办学的管理，科技局对高科技和高新技术企业的管理；第四种情况是网络不能连接，如公安局网络和市电子政务内网没有实现连接。第五种情况是还有很多部门对业务数据的管理还没有电子化，相关业务还停留在纸质管理的阶段，如民政部门对伤残人员的管理、残联对残疾人员的管理等。

 

　　针对上述5种情况，我们采取了3种不同的数据共享入库形式。

 

　　一是实时交换模式。针对上面分析的第一种情况，开发“数据实时交换平台”，通过在相关部门部署前置交换机，数据通过实时交换进入中心数据库，如市工商局、国税局、地税局、质量监督局、建委、国土局、房管局、财政局，市“网上行政审批服务中心”部分涉税数据也通过数据交换平台实时交换进入中心数据库。

 

　　二是数据导出导入模式。针对上面分析的第二、三、四种情况，由部门业务管理系统导出excel等类型文件，通过开发“后台管理系统”加载到中心数据库。如市商务局、卫生局、劳动和社会保障局、统计局、科技局、公安局、交通局、教育局、农机局等。

 

　　三是录入模式。针对上面分析的第五种情况，对还没有相关业务系统，数据还没有入库的信息通过开发“统一的业务系统”平台，各单位依托统一的业务平台建立自己虚拟的业务系统，录入和管理本单位数据信息，各单位不再单独开发业务系统。如市发改委、司法局、民政局、物价局、煤炭局、水利局、文化局、市政局、药监局、经委、国资委、旅游局、体育局、残联等。

 

　　3、系统研发与部署实施

 

　　从2007年6月起，项目承建方方正研究院开始着手税源系统的核心模块的研发，历时四个月，先后投入了13位开发、实施、测试、UI设计方面的工程师，开发了税源前置机管理系统，为自有产品方正政通中心平台增加了税源管理监控方面的新功能，修改了部分系统功能，并针对税源信息共享系统数据量大的特点对自有产品方正汇通交换平台做了产品升级和性能调优。2007年9月，又针对企业基础信息、比对应用、税源门户、财政报表等部分做了较大规模的修改。之后系统被提交给测试部门做了为期三周的严格测试，至07年10月，完成了系统主体模块的研发和测试工作。

 

　　系统平台基于面向服务的SOA架构的先进和成熟的数据交换平台，各系统只需要和数据交换平台做一次集成接口，通过数据交换平台的数据路由和数据转换等功能和其他系统实现共享和互联互通，工作量和系统复杂度都大大降低，系统建设的周期因此大大缩短。系统的技术体系为J2EE三层架构，操作系统采用了国产红旗Linux Server，安全稳定，性价比高。

 

　　与研发工作同时展开的还有系统实施工作，自2007年6月起，在其后的四个月当中，项目组先后到工商局、质量监督局、国税局、地税局、房管局、国土资源局、建委、财政局等单位研究了数据采集的接口方式、各项入库数据的字段结构以及一些个性化的需求。2007年10月研发产品完成并且前置机服务器到位，项目组完成了工商、质监、国税、地税、国土资源、房管等单位的前置机管理系统以及市政府中心平台、交换平台的安装部署，安装前置机的各单位实时上报数据。

 

　　4、应用培训

 

　　2008年1月上旬，郑州市政府电子政务中心组织国地税系统的业务人员（含各分局）进行了集中培训，项目组指派专人对数据应用平台中的比对应用、数据关联查询、分类查询、信息导出、数据统计等功能的使用进行了细致的讲解。此外还对工商、质检、财政等单位的业务人员做了单独的培训和指导 。

 

　　三、系统应用

 

　　2008年3月，系统投入试运行，2008年8月通过正式验收。系统应用就功能来说主要在以下三方面:

 

　　一是建设郑州市企业基础信息库。企业基础信息，主要分布在工商、国税、地税、质监4部门，原来数据是各自采集，信息不一致情况非常严重，如工商的数据库因为工商登记在最前面而没有组织机构代码，税务数据库的工商注册号许多在后面根据工作需要又加了字符，企业名称和地址有的是全称，有的又少几个字等等。在系统中我们按照有关要求建设了统一的“郑州市企业基础信息库”，首先对历史数据，通过设置比对条件，比对一致的自动入库；对所有新增企业，在办理完工商注册，税务登记和办理组织机构代码后，再进入统一的企业基础信息库。目前对比对不一致的企业，因为各种原因，还没有组织核对入库。

 

　　二是提供查询比对和统计功能。如已办工商注册而没按要求办理税务登记的企业信息比对，国税和地税的关联比对等，各类税收统计报表和往年同期的数据比对等。

 

　　各种查询比对功能为税务机关 “精细化”管理提供了一个很好的助手，税务部门的工作方式也随着“精细化”的实现而悄悄地发生着改变，工作重心‘前置化’了。拿企业办理《税务登记证》来说，按照我国有关法规的规定，企业必须在办完《工商营业执照》后30天内来税务部门办理《税务登记证》。以前税务部门只能被动地等待企业上门，超过30天他不来办也不好查。而现在，通过与工商局信息的实时共享，税务部门可以主动地监控，可以在30天期限即将来临之时主动提醒企业。税务部门的管理关口前移了，工作由被动变为了主动。

 

　　除了工作重心的“前移”以外，税源信息共享给税务部门带来的一个明显变化是效率的节约。以往国地税两家单位经常同时到一家纳税人那里去核查情况，给纳税人造成很大的负担，税务部门的工作强度也很大。但现在国税和地税在网上对对方的信息相互认可，即只要有一家去调查过，其发布在网上的信息就可以得到了另外一家的承认，从而大大节省了税务部门的重复劳动，降低了税收成本。

 

　　此外，残联、民政局提供的信息，对于核实福利企业的资格、下岗、失业人员的真实性和残疾证的真实性都有很大帮助；建委提供的信息，如建筑工程开工许可证、建筑工程施工合同备案、工程项目招标资料，这些信息对外来施工单位的代开票管理起到了积极作用；公安局车管所信息能有效避免车船使用税的漏收少收。

 

　　在计划管理方面，数据分析可以为全面准确把握新增税源、隐性税源提供了依据，使计划分配更加科学、合理；在税收分析方面，如利用房地产销售情况与房地产业税收入库情况进行比对，利用土地转让信息与转让土地使用权税收入库情况进行比对，利用社会力量办学信息与文化体育业税收入库情况进行比对，利用重点建设项目进度信息监控重大工程税收入库情况等等，通过数据的分析比对，发现税收征管薄弱点，以便进一步采取措施，加强征管，增加收入。

 

　　从2008年1月至8月,地税局通过信息比对，发现新办登记户与工商户相差13570户，查明确属漏管并补办了税务登记的有1849户，罚款金额18.39万元；国税局通过新办登记户与工商户相差13581户，查明确属漏管并补办了税务登记的有957户；地税与国税通过信息数据交换进行联合定税，查补和调增税额1633万元。

 

　　三是提供数据服务功能，经过授权，系统数据和查询结果可以直接导出。如2007年9月，系统为劳动和社会保障局进行的全国劳动用工备案提供了数据支持服务；2007年10月，系统为环保局正在进行的全国污染源数据普查提供了企业基础信息的数据支持服务。

 

　　郑州市上街区也开发了自己区一级的信息共享平台，由于工商、地税、国税、质监、土地数据都是市集中（国税数据是省集中再返回市局），区级平台是很难直接从这些部门得到数据的，所需数据只有从市级平台通过交换共享方式得到。

 

　　四、问题和思考

 

　　一是项目实施周期长，协调难度大。项目从2006年需求调研开始，到2007年5月完成招标，2008年8月通过验收，考虑到项目开发和推广应用的复杂性，我们和开发公司签订合同时要求是三年的免费技术服务。事实上，一直到今天，随着应用的深入，系统的修改完善一直在进行。工作协调方面，几乎每个部门都有其特殊情况，很多部门不愿意提供数据，或者事实上不配合，需要反复开会协调，发文件和通知，甚至动用领导做工作。

 

　　二是数据共享缺少政策和手段支持。原来国信办、国家税务总局、国家工商总局、国家质监局就企业基础信息交换和共享提出过相应的要求和办法，但其它信息的交换和共享，没用相应的政策支持。同时，很多部门目前只是数据的提供者，某些部门把数据看成是本部门的私利，以各种理由不愿意把数据交换共享；定时报送和数据录入的单位，工作也缺乏积极性和主动性，只是每次政府发了文件开了会提了要求才行动。

 

　　2007年，针对这些问题，我们起草了“郑州市人民政府关于进一步做好税源经济信息共享系统建设和应用工作的通知”，对共享内容和更新时间要求，数据共享的程序的范围和程序，系统的维护管理，表彰和奖惩等进行了规范，由于缺乏政策支持和奖惩手段，文件一直没用正式出台。

 

　　三是数据共享平台建设中心要适当上移，主要以省和市为主。现在数据往上集中的趋势越来越明显，以我们省为例，国税、卫生、计生等系统数据早已实现省集中，工商、地税系统2009年也已实现由市级集中过渡到省集中，土地、地税数据在市级集中。在县（市）区一级，独立的业务系统和数据越来越少。还有很多部门，如电力、银行、海关，越往下协调难度越大。共享平台建设中心要适当上移，然后数据再返回下级政府部门，能有效减少数据交换共享的难度，同时大大减少各系统之间数据交换共享的技术开发和维护工作量，节省财政经费。

 

　　四是数据综合利用不够。新注册企业、财政税收收入、新开工项目等数据的同比和环比，对分析经济运行，对政府决策非常有价值，等等这些对数据的综合利用挖掘还有待进一步加强。