加强依法行政，对国家行政机关及其工作人员行政行为进行监督检查，是纪检监察的重要工作之一。以往对行政效能的监察，往往以“人治”为主，发现问题难，工作被动。“门难进、脸难看、话难听、事难办”和一些不作为、慢作为、乱作为现象仍时有发生，纪检监察部门不可能天天盯着某部门的干部作风是否转变，服务群众是否热情，即使发现了个别干部工作不尽责，部门领导也可能从保护下属和面子的问题上为那些干部说情，而纪检监察部门没有足够的证据，也很难问责。
通过信息技术的运用，建设行政效能电子监察系统，实现行政审批、行政征收、行政处罚的网上运行和电子监察，然后逐步拓展监察范围，建设公共资源交易、重点项目建设、行政执法、信访投诉办理、政务公开等电子监察系统，逐步形成在预防与惩治腐败工作的一种有效的科技防线。站在监察的角度来说，通过电子监察系统，实现网上的监督与绩效管理，可以让纪检监察部门的工作由被动变为主动，事后监督变为事前、事中、事后监督相结合，提高工作效率。通过这种有效的监督检查，逐步建立健全行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理机制，促使行政机关及其工作人员依法行政，改变工作作风，提高行政效率和服务质量。站在业务的角度来说，通过跨部门业务、信息与服务的整合，形成网络化的跨部门协同办公环境，将政府机构内部管理与外部服务职能通过精简、优化、整合后在网上实现，为公民、法人和其他组织提供无缝的“一站式”电子化服务。
第一节 多部门协同配合
2010年8月4日， 郑州市政府召开了全市行政效能电子监察系统建设动员大会，市委常委、常务副市长胡荃对系统建设提出了明确的要求,系统建设正式开始启动。会后，市政府办公厅、市监察局和各相关市直委局、各县市区签定了系统建设和应用的目标责任书。
系统建设采取全市统一规划，统一实施，覆盖市、县（市、区）、乡（镇）三级。 系统的建设工作分为两期进行，一期主要建设内容是办事大厅视频监控系统、行政审批业务系统和电子监察系统，2011年4月10日，正式投入运行。二期主要建设内容是行政处罚业务系统和电子监察系统、行政征收业务系统和电子监察系统，2012年4月10日，行政处罚业务系统和电子监察系统正式投入运行。
一、多部门协同配合
系统建设和推广应用是一项复杂的系统工程，牵涉单位多，业务和技术复杂，工期长，协调难度大。2010年8月，郑州市政府办公厅下发了《关于成立郑州市推进行政效能电子监察工作领导小组的通知》（郑政办明电[2010]123号），文件明确分工为：市政府办公厅和市监察局负责综合协调，市监察局效能室负责需求的提出和日常监督，市编办、市法制办负责项目梳理，市政府办公厅电子政务中心负责项目建设，其它业务委局积极参加，各司其职、协同配合。这样发挥了各自的优势，即解决了业务部门不熟悉技术，技术部门不熟悉业务又无权监察，业务和技术人员不精通法律法规等问题，前期调研、制定技术方案和立项、业务项目梳理、系统建设、推广应用等，一项项复杂的工作得以顺利推进。
二、坚持例会制度
系统建设伊始，有大量的问题需要协调解决，领导小组一直坚持了周例会制度，市政府办公厅电子政务中心、市监察局效能室、项目监理单位、项目承建的公司参加，及时讨论和解决各类问题，统筹安排下步工作；同时，建设和应用中涉及到哪个单位的问题，就通知哪个单位相关人员参加，及时协调解决出现的问题。
三、行政审批业务梳理
2010年10月至2011年2月，历时4个月，郑州市政府办公厅、市监察局、市编办统一抽调专门人员，结合新一轮政府机构改革和行政审批电子监察系统建设的要求，对市直50个单位上报的近500项审批项目，依照法律法规，对行政审批事项的设定依据、审批条件、审批程序、审批时限、收费标准，逐项逐条进行了清理审核。经过反复沟通，严格论证，取消各类审批事项70项，新增38项，合并5项，更名30项，下放2项，市本级保留行政审批事项390项。
在行政审批事项梳理中，坚持了“依法设定、实事求是、精简、高效”的原则。进一步理顺了部门之间的审批职权，在法律框架内，压缩了部分审批项目时限，提高了审批效率。
四、行政处罚、行政征收业务梳理
郑州市行政处罚、行政征收梳理工作由市法制办牵头进行，2011年3月份开始，分3个阶段进行。
第一阶段：部门自行梳理（3月23日－4月30日）。各级行政执法机关和法律法规授权组织结合机构改革职能调整情况，在2005年《郑州市行政机关执法职责综览》基础上自行梳理，将执法职责及对应的具体行政行为按照行政处罚、行政征收、行政给付等分门别类，列表登记。梳理结束后，将梳理结果提交本部门行政决策会议初审通过后报同级政府法制机构审核。
第二阶段：政府法制办审核修订（5月1日－9月30日）。市、县两级政府法制机构抽调专职人员，对市、县两级行政执法机关及法律法规授权组织报送的梳理结果进行审查、核对，对需作出修改的，会同该部门研究后，提出修改建议，由该部门修改并通过部门行政决策会议审议。
第三阶段：对外公布（10月1日－12月31日）。10月31日前，市、县两级行政执法机关将梳理结果以部门正式文件（含电子版）报同级政府法制机构备案；11月1日前，市、县两级政府法制机构对各部门的梳理结果进行归纳整理，报请同级政府同意后，以市、县（市、区）政府名义对外公布，接受社会监督。
12月31日梳理工作完成，市级行政处罚5616项（市政府117项，市本级行政执法部门4670项，法律法规授权的组织829项）；市级行政征收65项（市政府4项，市本级行政执法部门48项，法律法规授权的组织13项）；市级行政给付15项（市政府1项，市本级行政执法部门10项，法律法规授权的组织4项）。
第二节 业务系统和监察系统同步推进
没有业务的全过程网上办理，没有业务系统的数据来源，电子监察系统只是空中楼阁；以业务系统建设保障电子监察系统建设，以电子监察系统建设积极推进业务的全过程网上办理，推进透明公开，提质提效，是郑州市行政效能电子监察系统建设的一条重要的主线。在具体做法上，郑州市采取电子监察系统和业务系统建设相结合，坚持“应上单位必上、应上事项必上、应上视频区域必上”原则，积极推进行政审批、行政处罚和行政征收业务的网上办理。
系统建设的主要内容从逻辑上可分为：办事大厅视频监控系统、行政审批业务系统和电子监察系统、行政处罚业务系统和电子监察系统、行政征收业务系统和电子监察系统，以及与之配套建设的统一的门户“郑州市行政服务网”网站。
图2－1 系统建设内容逻辑拓扑图
一、行政服务网站
行政服务网站主要是行政审批、行政处罚和行政征收相关信息发布、查询及和市民互动交流的统一门户网站。实现行政审批事项办事指南发布、政务信息发布、电子表格下载、网上申报预审、办事进度查询以及行政处罚事项、自由裁量权内容的发布等，受理网上咨询投诉、对违反制度的情况公开曝光，为企业和公众提供相关的政策法规的咨询、相关信息的查询反馈。
二、视频监控系统
系统依托全市统一的电子政务外网，通过实时远程图像监控系统，对办事大厅或服务窗口进行视频图像实时监控和录像的自动存储，实现实时监控、自动录像、事后查询等功能，实现了对分散的办事服务大厅场所的监控管理，变抽查、暗访为常态的监控。
系统分为前端各行政服务大厅监控接入点和市监察局行政效能电子监控指挥中心两部分。在市纪委监察局电子监察中心大厅，通过2*5 LCOS显示大屏，轮询显示市直各部门办事大厅、县市区办事大厅、乡镇行政服务中心的视频监控画面。系统结构如图2－2所示。
图2－2
三、行政审批业务系统和电子监察系统
系统实现对行政审批全过程规范化、标准化和法定化的业务办理，对每个审批项目的受理、承办、批准和办结等各个环节全程监控，及时发现和纠正违反法定条件和程序、暗箱操作的违规违法问题；通过对相关数据进行统计分析，建立行政审批的动态评估机制，及时发现和弥补审批过程中的薄弱环节。系统的运行促进了行政审批工作的网络电子化和公开透明，同时对审批环节的精减、审批时限的压缩，审批效率的提高、投资环境的改善起到了积极作用。
（一）业务系统主要功能
系统主要用于工作人员办理行政审批业务。受理来自互联网和服务大厅窗口用户的申请，各级工作人员可在系统中进行审批，单位领导可查询本单位的审批情况及审批过程等。系统主要功能模块有业务审批、网上预审、平台配置、统计分析及系统管理等功能模块。
业务审批：工作人员使用系统受理和办理审批业务，包括一次性告知、打印受理回执单和行政许可决定书等，对特殊环节办理如听证、招标、拍卖办理时，可申请特别程序。
网上预审：提供从网上下载、填报电子表格和其它电子材料，工作人员从网上受理、预审，预审结果可以通过网络、手机短信告知当事人，材料合格可以带纸质材料来办事大厅正式办理。该模块可以减少当事人多次来回补充材料。
平台配置：管理和配置在审批系统中所流转的业务事项，通过图形化流程定制工具定制各种业务流程，对流程的各个环节细化到各个工作岗位（用户）。
统计分析：对个人和单位行政审批事项受理和办结业务情况进行统计查询。
系统管理：增加、修改、删除部门和用户，对用户指派相应的权限。系统还集成了短信接口，可以向申请人及办理人员手机发送短消息，告知和提醒业务办理情况。
（二）电子监察系统主要功能
系统主要用于监督全市所有行政审批事项的实施情况，对每个审批事项的受理、承办、审核、批准、办结的情况进行实时的电子监察，对违反审批条件或审批程序、超过审批时限、违规收费等情况会自动发出警告信息，同时对每个审批部门和审批人员进行绩效评估和排名。系统具有实时监控、预警纠错、绩效评估、统计分析、投诉受理、信息服务等六项基本功能，实现事前、事中、事后的全程监察，起到超前防范、动态监管、硬性约束和跟踪问效的作用。
实时监察：就是流程监察，通过电子监察系统实时对所有行政行为的全过程进行监察。
预警纠错：就是对办理行政事项不符合法律法规、超出时限或异常操作的业务发出黄色或红色警示。
绩效测评：就是依据《郑州市行政审批电子监察绩效测评细则》（试行），对各部门、各岗位的期限合法、流程规范等标准自动进行打分并辅助考核。
报表统计：可以统计每个单位已纳入系统的事项、受理的业务量、在办以及办结的业务量，统计出提前办结业务所占比重以及每个单位由于未按时办结所产生的预警、黄牌和红牌等数量，实时获取每个单位业务办理情况等数据。
投诉处理：公众可通过“行政服务网”网站和电话对行政机关及其办事人员的相关问题进行投诉举报，行政效能监察工作人员受理后，通过电子监察系统采取自办、督办的方式进行办理，办理结果再通过互联网进行反馈，方便社会监督。
信息服务：系统通过电子监察网站向各级领导和各级监察部门提供电子监察信息的查阅、统计等，向业务部门发出红牌、黄牌警示信息，为各级各部门提供监察工作依据。
四、行政处罚业务系统和电子监察系统
系统实现全市行政执法工作的统一办案，达到严格执法、规范执法、高效执法的目的，构建完善的行政处罚权监督体系。一是全面细化、量化行政处罚裁量权，全面规范、优化执法流程。二是通过实施行政处罚权全过程网络运行和监督，主管领导、法制部门、监察部门可实时、全程地监督处罚权行使。
（一）业务系统主要功能
案件登记：根据不同案件的来源（工作发现、信访投诉、部门移交、上级交办、其他），登记案件受理信息。
初查核实：通过对登记的案件信息进行核实，对符合立案条件的进行立案处理，不符合立案条件的不予立案并回复或移交。
立案审批：案件承办人员完善案件基本信息，并给予意见，呈部门及领导审批。
调查取证：案件调查人员对案件进行进一步调查、取证，并保存图像文件，制作相应笔录文书(勘验笔录，现场笔录，询问笔录等),实物登记文书。
处罚告知：案件经部门及领导批准作出决定后，承办人制作《行政处罚事先告知书》送达当事人，对当事人的陈述、辩解应记录在案，确有理由的，经原审批机关(机构) 同意，可减轻或撤消拟做出的行政处罚决定。
听证：对于当事人申请听证的案件，需按规定制作《听证通知书》，组织听证活动，制作《听证报告》。
处罚决定：承办人接到审批机关(机构)作出的行政处罚决定后，制作《行政处罚决定书》并送达当事人。
执行：根据具体情况分为按程序自觉履行和申请法院强制执行。
结案归档：案件执行完毕后，填写《结案呈批表》，立卷归档，装卷顺序按统一规范进行，案卷由各执法队统一归档、保存。
行政复议或行政诉讼：提供受理行政复议或行政诉讼。按行政复议法第9条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提起行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。行政诉讼法第39条规定，当事人直接向法院提出诉讼的期限为三个月，法律另有规定的除外。
撤案：各执法部门对立案查处的案件，在调查过程中发现有违法事实不成立，无管辖权等情形时，依程序撤销案件的行为。
执法资源库管理：配置管理执法主体信息，如执法范围等；配置管理执法人员信息，如执法证号、联系方式、单位地址等。
执法事项管理：将各执法部门建立的罚款自由裁量阶次制度，以及所梳理的案由在系统中进行配置，要求执法人员在做出行政处罚决定时按照每个自由裁量阶次所规定的表现形式进行处罚。
综合查询：根据不同的条件组合查询所需要的案件信息并查阅。
文书打印：按照事先配置好的文书模版，自动调用系统业务数据打印并保存相关执法文书。
统计分析：以图形或表格形式，从执法类别、执法案由、处罚金额等方面对案件进行统计和分析，为领导决策提供数据参考依据。
（二）电子监察系统主要功能
实时监察：实时统计业务监察结果信息，正常、预警、黄牌、红牌，包括今日、本月、本季度、本年度、在办、已办业务等；
主体监察：根据《行政处罚法》的规定，实施行政处罚决定除简易程序外，一般程序执法人员不得少于两人。电子监察系统将自动核查执法人员数量及是否具备执法资格，发出纠错信号。
程序监察：监督案件是否按照法定程序办理，除简易程序外必须包含立案->调查取证->告知->议案审查审批->行政处罚决定->送达->执行->结案等环节，对不符合规定的情形，系统自动发出纠错信号。
时限监察：按照行政处罚相关法律法规和制度对行政处罚案件办理的要求设定案件办理时限要求，对超期办理的案件，系统自动发出预警、黄牌、红牌监察信号。
自由裁量监察：通过制定行政执法自由裁量量化标准，规范、监督行政执法普遍存在的处罚幅度过宽、执法人员处理随意性过大的问题。
结果监察：监察案件是否出具合法的罚款收据、是否按行政处罚决定执行，对未按要求办理的案件，系统自动发出纠错信号。
逻辑监察：监察各环节所必需报送的执法信息数据不真实、不完整的业务数据，以及办理时间不符合正常程序的案件情况。
统计分析：通过图形、表格形式分析执法单位案件办理质量、效率，以及执法结果是否存在畸轻畸重等情况。
五、行政征收业务系统和电子监察系统
行政征收业务系统通过财政、代收银行、执收单位的实时连接，实现非税收入从项目设定、收缴、票据核销、入库、分成、收入报表查询全过程的电子化。根据《财政国库管理制度改革方案》的总体要求和《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》的有关规定，行政征收收缴管理实行“单位开票”，“银行代收”，“财政统管”， “以票控费”的管理方式，从根本上杜绝执收单位和主管部门的“坐收、坐支”、“收支挂钩”的现象，为各级财政部门实现非税收入征收管理工作的法制化、制度化、规范化提供有力的支持。
按照资源共享的原则，行政征收业务系统将依托于市财政局现有“郑州市非税收入银行代收系统”建设，该系统目前已涵盖68个政府机关700项非税行政收费项目。在此基础上，完善功能模块，扩大行政征收项目。
图2－3
行政征收电子监察系统主要用于对行政征收业务办理过程进行电子监察，保障行政事业收费征收过程依法、依规、安全，防止截留、挪用资金等违规行为，达到提高行政征收的办事效率、公开征收结果，接受社会监督、提升行政征收水平的目标。
通过在行政征收业务系统中设置具体监察点，对比各执收单位相关数据，判断各执收单位的征收资格、各执收单位征收的项目及标准等的合法性、正确性；对比收入资金相关数据，判断收入资金处理的合法性、合理性。同时，针对行政征收情况的监察结果，给予相应的处理措施。
第三节 促进依法行政，提高行政效能
政府部门的行政行为，一方面是各单位、各经办人员手中的权力，一方面是企业和百姓的利益，更关系到一个城市经济发展环境，关系到法治政府、服务型政府建设的大局。过去郑州市对行政行为虽然也有许多规定和要求，但由于监督手段有限，约束力不强，工作中执行不到位，不规范，随意性较大的现象还屡有发生。通过行政效能电子监察系统的建设和推广应用，把各部门行政审批、行政处罚、行政征收纳入电子监察系统，使监察机关以很少的人力就能对繁杂的政府行政行为进行全面掌握和全方位监督，大大提高了行政效率，有力的促进了依法行政，促进了服务政府、责任政府、廉洁政府、效能政府的建设。
一、视频监控系统强化了办事大厅监管
郑州市在市一级目前还是各委局物理分散的办事大厅模式，没有集中统一的办事大厅，也客观上造成了各办事大厅服务水平监管难；郑州市乡镇一级也建有行政服务中心，物理位置分散，工作人员水平更是参差不齐，监管难度大。过去监察机关也通过去现场暗访的手段，但效果并不明显。2010年，郑州市房管局办事大厅工作人员和来办事的老百姓发生了一次纠纷，因为没有监控录像录音，加上媒体炒作，给政府工作造成了很大的被动，也严重影响了政府形象。办事大厅视频监控系统，给监察机关的监管提供了有效的手段，很少的人力实施常态化的日常管理成为可能。据统计，截至2012年2月底，视频监控系统共发现18个单位、83人次存在工作时间上网聊天、观看视频、玩游戏等违规违纪行为；监察部门对这些存在违纪现象的单位下发了“限期整改通知书”，上述单位对视频监控系统发现的违规违纪行为立即展开调查，并及时上报了整改措施以及违纪人员的内部通报，严肃了工作纪律，端正了工作作风。
二、规范行政审批和行政处罚流程，促进依法行政
在过去的工作中，一些单位的审批还停留在纸质审批阶段，审批流程随意增加或减少，超时也不好监督；一些单位的审批业务系统不完善，如缺少一次性告知环节，缺少申请延时等功能，或者只有受理、办结两个环节，缺少中间过程。这些流程不规范，不符合监察系统建设要求的情况还不同程度的存在。在行政处罚执行过程中，因为程序不规范，不公开，自由裁量模糊，很多执法人员存在随意定处罚档次，经过受罚对象托人找关系，甚至受贿，再随意减轻或取消处罚金额等情况；还有一些单位的处罚文书不规范，在郑州市就出现过多次因为这个原因引起的行政诉讼。
通过行政效能电子监察系统建设，一是结合对审批、处罚事项的梳理和规范，通过固化流程、规范程序。在“死”的信息化系统面前，各单位无权更改固化的流程,有效地防止了行政机关因自身行政管理的方便而自行设计审批和处罚程序，实行了全市统一的、公开化和确定化的审批和处罚业务网上办理。二是全面细化、量化行政处罚裁量权，通过对每一项行政处罚业务的定制，每一处罚档次都对应明确的处罚类型和处罚数值，违法情节描述清晰准确，做到裁量的“零自由”。
系统的全面推广应用，达到了促使各部门认真履行职责，规范行政行为，实现依法办事的目的。
三、有效的监督，让政府行政行为更加透明高效
行政审批和行政处罚权全过程网络运行和监督，将过去集中在少数部门和工作人员的行政权行使过程和结果在网络上留下痕迹，主管领导、监察部门可通过电子监察系统，实时、全程地监督行政权行使。同时，通过汇总审批业务监察数据，完成相关数据统计、分析与查询，实现实时监控、预警纠错、投诉处理和绩效评估，使行政权力“看得见、管得住”，使行政监察由事后监察为主向事前、事中、事后监察相结合转变，及时发现行政行为过程中存在的问题，分清各环节各部门的责任，减少人为的“中梗阻”，达到提高行政效能的目的。
在2011年4月系统（第一期）运行伊始，监察系统监察到的行政审批超时，系统发放红、黄牌比较多，平均每月达到100多起。针对这种情况，监察部门采取把这些单位的业务负责人请过来，一一分析原因，找出解决办法，对情况严重的单位下发“整改通知书”。很快，审批超时的现象大大减少，2012年1－2月份，电子监察系统只监察到市直部门行政审批2张黄牌，14张红牌。
同时，试行后确认下来的审批和处罚流程、收费依据，细化量化后的行政处罚裁量标准，行政审批和处罚结果都通过郑州市行政服务网向社会公开，主动接受社会监督，避免“暗箱操作”，实现了公开透明，使行政权力在阳光下运行。
第四节 统一规划，整合共享
为了避免标准不一、重复投资、分散建设、自成体系等问题，郑州市行政效能电子监察系统建设一直坚持统一规划，统一标准，整合资源，整体推进的原则。
一、统一规划
2010年3月，根据工作安排，郑州市政府办公厅电子政务中心和市监察局效能室联合组成了工作小组，统一规划和撰写系统建设整体方案，通过现场调研、开座谈会、技术研讨会等多种形式，结合上级部门的要求和郑州市的实际情况，经反复修改完善，完成了《郑州市行政效能电子监察系统可行性研究报告》，可研报告对系统建设目标、建设模式、总体方案、标准规范以及系统的运行、维护管理等进行了统一规划，确定了市、县、乡同步推进,业务系统和监察系统协同建设的思路。5月份，可研报告报发改委立项，8月份，发改委正式批复和下达了系统建设的投资计划。
根据统一规划，郑州市行政效能电子监察系统不再单独建网，统一依托市电子政务外网运行，通过“郑州市行政服务网”网站统一对外提供服务和实施公开。全市业务系统和监察系统软件使用统一招标的软件，利于数据共享，业务协同，标准规范的统一。对各单位原有业务系统的情况，要求按统一规范的业务流程完善其业务系统，按照统一接口规范标准开发和监察系统的数据接口，将数据交换到电子监察系统。
二、集约化的硬件平台建设
传统的信息化系统建设模式是软件和硬件一起规划设计，按软件系统的需求规划硬件的需求，基本上是“一台服务器一个应用程序”模式。这样的弊端一是有的应用系统造成硬件资源浪费，有的应用系统又可能硬件资源不足；二是硬件系统出现故障时，整个系统的运行就需要停下来；三是管理维护成本的提高，随着应用的增加，硬件数量也同步增加，厂家、型号、配置复杂，管理维护成本也大大增加。郑州市行政效能电子监察系统，有市级系统和县市区级系统，软件又分为审批、处罚、征收的业务系统和监察系统，还有行政服务网站，按照传统分散的模式，需要几十台服务器资源，投资大，系统稳定性差，管理成本高。
依托“郑州市信息资源中心机房”，通过采用先进的服务器集群的模式，郑州市行政效能电子监察系统市级和县市区级数据库和应用软件实现了集中部署。通过整合资源，实现共享，大幅度提高资源和应用程序的效率和可用性，减少了硬件成本，减少了管理和运行维护费用。
三、市县联动
在集中力量推进市级行政效能电子监察系统建设的同时，积极指导推进县级行政效能电子监察系统建设，郑州市政府办公厅下发了《关于加快推进县级行政效能电子监察系统建设的通知》（郑政办明电[2011]14号），指导县市区系统建设。建设伊始，就组织召开了县级行政效能电子监察系统建设座谈会；在建设取得阶段性成果后，又在新郑市组织召开了现场会，市监察局还下发了“县市区行政效能电子监察系统建设年度工作目标”，有力促进了县级电子监察系统的建设，建设和推广应用得到同步推进。
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责编：盛铎
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