一、问题的提出

　　我国自建国尤其是改革开放以来，已进行了多次以组织机构和职能为核心的行政改革。这些改革尽管在不同程度上对完善我国行政体制产生了积极影响，起到了促进经济增长和稳定社会生活的作用，但并未完全取得预期效果。

　　有学者认为，中国的公共行政改革既是一项长期而艰巨的系统工程，同时也与任何组织发展和持续变革过程一样，会面临许多悖论。从总体上看，我国行政改革面临着十重困境。1.历史困境：行政改革面临法制化与市场化的双重要求;2.价值冲突：公共行政中公平与效率存在持久的张力;3.民主悖论：公众参与行政和公共行政理性要求之间的紧张;4.利益冲突：公共利益实现者与私人利益主体的角色并存;5.主体困境：行政改革步履维艰源于改革主体难以形成“合力”;6.体制困境：行政体制改革突进与政治体制改革滞后的矛盾;7.诺思悖论：赶超型经济发展战略与政府职能转变的矛盾;8.实践困境：静态的体制改革与动态的管理改革的冲突;9.文化困境：正式制度与非正式制度的变迁轨迹不一致;10.发展困境：制度稳定性要求与改革现实变动不居相背离。[1]

　　另有学者指出，当代中国的社会转型，引发了许多新的公共管理问题，就现状而言，我国公共管理至少面临着以下十个方面亟待应对的重大挑战：1.如何强化公共管理的基本理念，为我国公共管理创新提供基础和先导;2.如何建设公共服务型政府，实现从传统政府向现代政府的转型;3.如何科学界定政府的职能范围，进一步转变与创新政府管理职能;4.如何平衡政府与市场的作用，以促进政府行为的有效性与规范性;5.如何因应经济全球化的要求加强政府能力建设，有效增强政府实施公共管理的能力和水平;6.如何培育和发展第三部门，构建国家与社会的共同治理模式;7.如何有效施行公共服务市场化，切实提高公共服务的效率和品质;8.如何加强公共人力资源开发与管理，提高公务人员的素质和能力;9.如何制衡并监督公共权力的使用，有效遏制公共权力的异化现象;10.如何借鉴国外公共管理改革的最新成果，构筑具有中国特色的公共管理体系。[2]

　　也有学者指出，当前经济建设型政府有两个严重的误区：一是政府长期作为经济发展的主体力量起主导作用，这是当前政府过度干预经济，实现政府职能转变困难的根本原因;二是不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品，如社会保障、农村公共卫生，推向市场，推向社会。这样就导致了我国政府的越位、错位与缺位现象的普遍存在。我国政府改革首先要给政府职能明确定位。我国经济制度创新，无论是国有企业改革，还是打破行政垄断;无论是改革财政金融体制，还是建立社会保障制度，都涉及政府本身的改革，应从科学界定政府职能入手，才能消除政府的越位、错位和缺位现象。[3]

　　二、政府创新的内涵及其主要特征

　　有学者认为，政府创新，就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新的过程，是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程。与其他人类创新行为一样，政府创新也具有创造性、学习性、自觉性、系统性、风险性等一般特征。此外，政府创新还具有明显不同于一般创新行为的某些特征。首先，政府创新具有公共性。政府创新的主体是公共部门，特别是公共权力部门;政府创新的最终目的也是为了改善公共服务，增进公共利益。其次，政府创新具有全局性。政府创新的受惠者，主要不是政府公共部门自身，而是广大的公民。由于政府掌握着社会的政治权力，政府创新的结果通常对社会有着广泛而深刻的影响。最后，政府创新具有政治性。政府创新是政治体制改革的重要内容，它直接涉及权力关系和利益关系，十分敏感，风险性也比其他创新行为更大。政府创新有多种类型。从创新的对象看，有政府管理体制创新和政府管理技术创新，前者涉及宏观的制度性改革，后者主要是微观的工具性改革;从创新的目的来看，有行政管理创新和公共服务创新，前者主要是为了提高公共部门自身的效率，后者则主要是为了改善公共服务的质量。根据我国的实际情况，我们还可以从方便和实用的角度，将上述两种视角综合起来，将政府创新分为政治改革、行政改革和公共服务三类。[4]

　　另有学者认为，政府创新的内涵包括四个层面：第一，理论层面的政府创新。它主要是指关于政府的起源、性质、目的、规范、环境、结构、功能和发展等方面的理念与知识的创新。在市场经济的条件下，政府创新是指适应政府管理模式的变迁，在公共服务领域引入市场机制和价值判断，建立公共服务领域的市场竞争机制和社会公正机制，以实现更多的市场和更小、更有效、更正义的政府。第二，体制层面的政府创新。它主要是关于政府的民主制度、法律制度、经济制度、文化制度等方面的具体制度在结构和功能上的创新。由于政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、效率优势，因而政府体制创新通常是交易成本最低的创新形式。第三，人员层面的政府创新。它是指政府工作人员行政能力的不断提升和发展。影响公共行政创新的因素很多，但最重要的是在合适的时间、合适的地方拥有相应经验和能力的合适人才。第四，操作层面的政府创新。它是指政府工作的信息化或电子化政府，是行政事务在操作层面的政府创新。这种创新既能更好地为民众服务，又能提高行政效率和效益，使政府操作和运行过程更加透明，更加便于民众的监督，有利于政府行政过程的科学化、民主化和现代化。[5]

　　还有学者认为，建构良好的政府，包括寻得良好的施政之道，确立良好的典则规范，实施良好的公共管理，为构建新国家之必然要求。良政的基本含义包括以下几个方面。

　　1.良政是一种价值理念。就目前来看，有限政府、开明阴、有效政府、法制政府和理性政府是新时期良政的基本价值理念。2.良政是一种制度安排。良政的制度安排可以理解为良好的政府治理模式和良好的政府管理模式。治理模式侧重于从公共政策制定和决策的角度考量政府的特征和行为;管理模式则侧重于从政策执行的角度考量政府的特征和行为，两者很难截然分开。通过平等的契约、平等的对话形成共识、制定博弈规则是良好政府治理的特征;而理性的、民主的、高效的、有能力的管理是良好政府管理的基本特征。3.良政是一种行为方式。良政具体体现在施政的行为方式上。改变官僚组织的弊端，在施政的过程中平衡自上而下的力量和自下而上的力量，平衡依法行政和进取行政的矛盾，形成守法、合理、灵活的行政行为和行政作风等等，是良政的基本要求。4.良政是一种应对能力。只有卓越的、有能力的政府才能形成良政。有能力的政府即能够制定高质量的和前瞻性的公共政策、有效地执行公共政策、及时化解逆境和危机的政府。5.良政是一种自我更新机制。良政就是政府通过职能和机构的调整、流程的再造、加强民主行政和法治行政等方式不断调整自身、优化自身的历史过程。政府通过行政改革，提升自身的能力并积极的作用于经济和社会来推动经济和社会的发展。[6]

　　三、政府创新的目标和途径

　　从目前国内体制改革和研究的现状来看，如下四个方面的问题是关系到政府改革如何深入推进的前提性重大问题。1.如何在国际社会公认的市场经济的前提下，重新认识和定位我国的权力体制问题。改革过度集权的权力体制，从政府集权的纵向结构来看，就是要加速个人权利、市场权利和地方权利三方面的分权改革。从政府集权的横向结构来看，就是加速集权和非集权部门的权力调整。2.如何在法治国家通行的公共权力的范围内，重新认识和定位我国的政府权力问题。一是政府独揽公共权力;二是部门和少数人权力太大;三是权力与责任、收益与风险不对称。这是长期以来严重阻碍我国政府机构改革、职业转换顺利进行的老大难问题，是一些深层次的制度难题。3.如何在表象背后的利益矛盾的冲突中，重新认识和定位我国的政府体制改革问题。当前最为紧要的是从以下两个方面来推进：一是确立“权力制约权力”的观点，通过相应的权力甚至是更大的权力，来实现权力监督与制约;二是确立“利益调整利益”的观点，用利益尤其是足额的物质利益，来推进利益调整与体制改革。4.如何在无可回避的政治改革过程中，重新认识和定位我国的官员制度改革问题。干部制度本身的腐败不显山、不露水，而且以各种冠冕堂皇的面目出现，对执政党更具有危险性和破坏性，直接动摇执政党的执政基础，损坏执政党的公信度。[7]

　　另有学者认为，在全球化背景下，作为一个建立在主权为民和执政为民基础上的人民政府，善政应当具备以下九个要素：民主、法治、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁。善政的这九个要素，也就是政府创新的九个目标。要有效地推进政府创新，努力实现上述目标，还必须遵循四个原则，处理好四重关系。首先，坚持改革政府管理体制与提高公务员素质相结合。政府工作的绩效既取决于政府管理体制，也取决于公务员的素质。只有把改革政府管理体制与加强公共部门人力资源建设、提高公务员素质有机结合起来，才能最大限度地发挥政府管理创新的效果。其次，坚持政府机构改革与政府职能转变相结合。机构改革需要辅之以职能定位和职能配置的调整以及管理方式的变革。转变政府职能需要对原有的政府组织机构、权力结构进行必要的重组和变革，否则就会出现旧瓶装新酒的现象。再次，坚持提高行政效率和改善政府服务质量相结合。提高行政效率，说到底是为了服务公众，增进公民权益，而不是为了政府机关及其工作人员自身的便利。行政效率高低是衡量政府服务质量的一个重要标准，行政效率低下的政府部门，不可能提供高质量的公共服务。最后，坚持保持政府政策连续性与改革政府管理体制相结合。保持公共政策的确定性和变革的可预测性有利于安定人心，有利于经济社会的平稳发展;同时，只有不断改革与时代要求不相适应的管理体制，才能真正保证可持续的政治发展和动态的政治稳定。[8]

　　也有学者认为，社会管理是政府的职能之一。在当前，社会管理体制是政府管理社会、提供公共服务的基础，包括教育、文化、卫生等管理制度，也包括政府负责，社会协调，公共参与的社会管理格局。完善社会管理体制是建设公共服务型政府的任务之一。我国社会管理体制创新需要建立和完善四个机制。1.社会发展综合决策和执行机制，主要是解决决策主体多元化和决策民主化，旨在保证决策科学化。政府参与社会发展决策，就是在经济发展和社会发展之间找到一种平衡手段。社会决策制定者必须考虑社会目标与经济目标的统一，从决策行为来说就是如何在各个利益群体之间达成某种程度的妥协。所以，社会发展综合决策也需要各个利益群体的参与。2.社会影响评估机制，主要是为重大工程、重大项目、重大决策和重大问题建立社会尺度，从源头上杜绝社会问题的产生。重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估在社会发展中发挥着举足轻重的作用。通过对其社会影响评估，及时提出对策和建议，会减轻其可能对社会造成的负面影响，保证社会公平和公正。3.社会安全网机制是为全体社会成员，特别是那些处于边缘、弱势和不利地位的群体提供基本的社会保障和社会服务，为社会安全运行“兜底”。包括中国在内的发展中国家的“绿洲”式社会保障制度，仅覆盖占劳动力少数的正规部门职工和公务员。这种社会保障制度与社会保障体制之外社会群体的需求之间有着巨大差距。因此，建立一个廉价、覆盖面广泛的社会安全网是发展中国家面临的一个重要课题。4.社会风险管理机制则是对重大社会危机事件进行事前预警和事后管理、保证社会发展不因重在危机陷入停顿和紊乱状态。社会风险管理机制的实质就是对外趋利避害，谋求国家安全;对内有效缓和矛盾，抑制社会危机，避免动荡。[9][page]

　　四、建设公共服务型政府的路径选择与对策思考

　　根据公共需求，提供公共服务，是现代政府的基本职责。随着经济社会的发展，公众对公共服务的需求不断增加，对政府的要求也越来越高。如何适应这种新趋势，推进公共服务创新，为公众提供更公正、更快捷、更有质量的公共服务，已成为当今世界各国政府面临的共同课题。

　　有学者指出，加强公共服务建设，提高公共服务水平，关键是大力推进公共服务创新，建立与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系。1.要推进公共服务观念的创新，切实把公共服务作为政府的一项基本职责，努力建设服务型政府。2.要推进公共服务体制的创新，努力实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化。3.要推进公共服务的技术创新，综合运用多种手段提供公共服务。要积极利用现代科技成果，改善公共服务的供给方式和提供手段，不断提高公共服务的质量和水平。4.要推进公共服务的管理创新，提高政府公共服务管理的科学化水平。[10]

　　另有学者认为，当前，加快推进政府转型有两个大的背景：一是经济发展中许多深层次的矛盾和问题都同政府职能转变相联系;二是社会生活中突出的矛盾和潜在的风险，要求强化政府的公共服务职能。在这种特定的背景下，我们要把政府改革放到更加突出的位置，努力实现政府转型的实质性突破。1.以公共服务为中心的政府转型事实上已经成为改革攻坚的重点。未来几年我国的改革有可能发生几个重要的转变，一是由微观管理体制向宏观管理体制改革的推进和转变;二是由竞争性领域向垄断性领域改革的推进和转变;三是由经济体制改革向社会体制改革的推进和转变。这三方面改革的推进和转变，在相当大的程度上依赖于政府转型。2.以公共服务为主要目标，加快行政体制改革。从关注公共需求变化和扩大政府公共服务职能出发，是新阶段行政体制改革的基本要求。这就要特别强调明确划分和严格规范各级政府在公共服务中的责任和权力，在此基础上深化地方行政体制改革。3.按照公共利益和公共服务的要求，推进公共政策的转型和创新。制定和实行公共政策的过程，实质就是协调社会利益关系的过程。以人为本，建设社会主义和谐社会，是新时期公共政策的基本目标和本质内容。4.推进政府转型，需要建立改革统筹协调机制。要在中央政府的统一领导下，建立高层次的改革协调机构，以统筹协调继续推进改革中各部门以及中央与地方的利益关系，为建设和谐社会提供制度保障。[11]

　　也有学者指出，近年来，在政治学理论和公共行政研究领域，普遍强调建设“服务型政府”，强调“从以统计为中心向以管理为中心的转变”，进而“从以管理为中心向以服务为中心的转变”。这些说法的指导思想是合理的，但在概念上和逻辑关系上存在着一定的不足。从战略发展的高度着眼，中国政府发展面临的双重历史任务，必然要求政府角色与施政模式的相应调整。树立“以公共服务为导向，以规制治理为手段”的理念，建设综合了民族和时代特色的“规制—服务型”政府，是一种以加强服务为政府工作的中心和政府改革、发展的基本目标，强调以完善和加强规制为主要措施的政府管理，同时，也不排斥必要的政府统治行为的目标范式。在此，规制和服务是一种手段和目的的关系。[12]

　　还有学者指出，当今世界的竞争，不仅仅是经济的竞争，而且是政府效能的竞争、政府管理水平的竞争。建立现代化的政府体系，与建立现代化的市场体系、企业体系同样重要。发展型政府陷入困境以及科学发展观的提出，要求政府在社会主义市场经济体制已初步建立的新的历史条件下，必须适时实现角色的转型，由发展型政府转变为公共服务型政府。在我国，“公共服务”已经被确定为政府的基本职能之一。具体而言，(1)公共服务型政府是以公民为中心的政府;(2)公共服务型政府是职能有限的政府;(3)公共服务型政府是行政行为有效的政府;(4)公共服务型政府是法治政府;(5)公共服务型政府是责任政府;(6)公共服务型政府是民主参与的政府。可以看到，从发展型政府向公共服务型政府的转变，不仅是政府管理体制上的改革，更是政府理念上的改革，它具有行政学意义，更具有政治学意义;这一转变的范围也超出了政府内部的行政体制，涉及到了政府与市场、社会的关系。[13]

　　综合学者们的各种观点，我们看到，经济转型要求构建现代产权关系，社会转型需要形成新的社会利益整合机制。伴随着经济社会的全面转型，广大民众日益迫切地要求政府能够为他们提供基本而有保障的公共产品和有效的公共管理、公共服务;广大百姓越来越期望建设一个公开、透明和没有腐败的政府。在这一新的历史条件下，我们需要对政府权力进行有效监管，自觉地推进政府转型，加快建立公共服务型政府。而对这一问题进行系统的理论研究和有可操作性的对策组合，可以正确理解并有效协调新时期国家各主要政治要素之间的关系，拓宽公共服务内涵，使得体制和制度更加适应政治、经济和社会发展的需要，从而有利于跟上这一历史性的调整步伐，推动当代中国社会发展、政治与政府发展、公共行政发展的良性互动，全面提升国家能力和政府能力，完成从“发展型国家”向“服务型国家”的嬗变。

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　　[11]　迟福林.公共需求变化与政府转型[N].光明日报，2005-8-29.

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