我国是社会主义国家，但我国还处于社会主义初级阶段，各项经济政策，法律法规还不完善，构建社会主义服务型政府的压力，阻力依然很大。要建设好服务型政府还有很长的一段路要走，必须充分发挥好我国的社会主义优势并吸收国外的先进技术和经验。

　　一、服务型政府的界定

　　何谓服务型政府？不同的学者有不同的说法，有人认为，所谓服务型政府，就是提供私人和社会无力或不愿提供的、却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府。有的学者认为，服务型政府是指政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者，意味着施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转移到公共服务领域。但结合我国具体国情和实际情况而言服务型政府是指服务型政府就是为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和发展的基本宗旨，是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按着公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。服务型政府主要是针对我国传统计划经济条件下，政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府模式而提出的一种新型的现代政府治理模式。它主要有以下几方面含义：

　　第一，从理念上看，服务型政府要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想，即人民是国家的主人，政府的权力来自于人民的让渡，政府为人民服务是天职，人民的利益至上，政府必须全心全意为人民服务，实现社会公共利益的最大化。与此同时，政府还必须从一味强调按章办事和对特定“功能”“权威”“结构”的服从到强烈的当事人取向和对“使命”“公众”和“成效”的认同，充分考虑公众的具体情况和需求；而传统管制型政府的理念则停留在“官本位、政府本位、权力本位”的基础上，政府利用公共权力主要是维护统治秩序和对社会实施管制，公众和社会的主导性和自主空间很少。

　　第二，从政府的职能范围来看，管制型政府是适应计划经济的需要而建立，因此对市场和社会的介入是无孔不入，政府职能也无限膨胀，职能设置上的不合理使政府管了许多“不该管”、“管不好”、“管不了”的事。而服务型政府要求政府职能是有限的，政府要还权于社会，还权于市场，政府主要是做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情。即主要是提供维护性的公共服务和社会性的公共服务。维护性的公共服务主要包括维护市场经济秩序、保护财产权利和公民权利、保卫国家安全和社会安全，这是服务型政府的基石；社会性的公共服务主要是指完善的社会福利体系和健全的社会保障制度，包括教育、医疗、卫生、环境保护、公共事业和社会保障等，社会性公共服务是服务型政府的主要体现。

　　第三，从政府运行机制来看，管制型政府向来只从便于自身控制、管理出发，整个社会运行都由政府在主导推动，政府提供什么样的服务，以及怎样提供服务，都是政府独断和一厢情愿的强制性提供，而较少的考虑社会公众的愿望和多样化需求，政府与公众是一种命令——服从式的单向关系，公众只能被动的接受政府的“恩赐”。而服务型政府则不同，他要求政府的施政目标必须首先征得服务对象，即民众的同意。其次，还必须经过一定的民主法定程序，即要公民参与到决策的过程中，由民众和政府通过双向的交流互动，达成一致来决定。从这一点说，政府只能在法律和人民授权的范围内行事和提供服务，政府必须依法行政，必须是法治政府，而不是任意性的、长官意志型的政府。

　　第四，从政府提供管理、服务的方式和手段看，在管制型政府状态下，政府不仅机构臃肿、职责不清，各种审批环节繁杂，效率低下，政府管理手段也主要是单一的行政手段。服务型政府则要求政府必须优化工作流程、使用现代先进的管理手段和方法，本着方便、快捷、高效、亲切的原则为民服务。让民众在接受服务的同时，有享受服务的主人意识。

　　第五，从政府行为的后果看，管制型政府的权力本位和官本位思想使政府的行为有很大的随意性，政府的责任心也不强，公众甚至于对个别侵害自身权益的行为也不能得到法律和事实上对政府的追究。而服务型政府因其自身的民主特性，必须为自己的行为和所提供的服务负责。对于政府的失职行为，人民有权对政府提出质询、追究甚至罢免。

　　服务型政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务。它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府，是“三个代表”重要思想在政府管理领域的具体体现。

　　由服务型政府所包含的上述特性可以看出，服务型政府与有限政府、责任政府、法治政府、有效政府是紧密相连、内在统一的。后者是前者的必然要求，前者是后者的综合体现。[page]

　　二、建设服务型政府的时代背景及意义

　　服务型政府可以说是对传统管制型政府的超越与替代。服务型政府的建立，不仅意味着政府自身的变革，同时意味着政府与市场、企业和社会关系的重塑；不仅表明政府职能的转变、机构的增减，而且暗含着政府管理模式的彻底转型。服务型政府的构建有其深刻的时代背景和现实意义。

　　（一）建设服务型政府的时代背景

　　首先，市场化改革的推动。经济基础决定上层建筑，经济基础的变化必然要求上层建筑的相应变化。市场经济的发展是促进我国政府构建服务型政府最基本的动因。从1992年我国确立建立社会主义市场经济体制的改革目标到现在，我国的市场经济体系己经基本确立并逐步趋于完善。经济市场化要求市场机制导入后，市场对资源配置起基础性作用，与此同时，政府逐渐从微观领域退出，主要在公共领域发挥作用，因为“传统时期的政府职能角色的作用已经随着市场和社会以及其他公共空间的出现而减弱，政府独享的管理职能己部分被市场和社会分割。”市场经济是多元主体公平竞争并相互博弈的经济。它通过竞争、价格及优胜劣汰机制调节资源配置，并趋于最优化。实践证明，市场经济是一种更能激发参与主体积极性和创造性的资源配置方式。它要求充分尊重和维护市场参与主体的合法权益。同时，它要求合理界定政府与市场的作用场域，或者说要求政府从市场、企业与社会自身能做好的微观领域中退出，并把精力集中于社会与公众所迫切需要的公共服务上来。另外，我国在2001年加入WTO,这标志着我国融入全球化的步伐加快。入世的本质是我国经济市场化的进一步深化，它对政府的职能实现形式提出了新的更高的要求。入世要求政府按国际通行规则办事，政府不仅要为本国企业提供服务，而且要为跨国公司提供同等服务；不仅要治理本国市场失灵，而且要参与治理全球市场失灵。众所周知，入世更多的是对政府的约束，政府必须积极回应外部挑战，建立与市场经济相符合的政府管理模式。但是，我国政府仍管了许多不该管，管不了，也管不好的事，而许多需要政府管的事却没有管，造成政府角色的“越位”，“错位”，“空位”。已有的政府管理模式仍不适应全球化条件下市场经济发展的需要。因此，解决政府管理与市场经济发展之间的矛盾成为我国政府构建服务型政府的基本动力。

　　其次，政府民本行政意识的觉醒：多年来，我国政府一直主导着国家经济建设，取得了巨大成就。但是，SARS危机以及层出不穷的生产安全问题对民众的生命财产安全造成了重大损失，以往片面追求GDP,重物不重人的观念开始遭到政府摒弃，取而代之的是以民为本的行政理念。民本行政就是政府行政以民为本，而不是以自身利益为出发点。从政治层面看，公众与政府是委托人与代理人之间的关系，政府是公众和社会实现自身利益的手段，政府官员是公仆而不是主人；从经济层面看，市场经济条件下，市场代替政府成为资源配置的主要方式，经济活动的主体是非官方主体，政府通过提供各种制度安排等公共产品和公共服务来履行自己的职能，并以此获得公众的信任与支持。市场经济的发展使得公民“主人”与“纳税人”双重身份凸现，政府职位也日益职业化。民本行政要求政府抛弃那些不顾经济社会发展的客观规律，不顾公众意愿的急功近利的政绩观；要求政府将社会公共利益和公众诉求置于自身利益之上。真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，为公众和社会的自我发展创造良好的环境。民本行政是现代政府行为的价值理念与追求。它体现了我国社会主义政府的本质。“我们的政府是人民政府，政府工作的根本宗旨是为人民服务，对人民负责。”，“必须经过深化行政管理体制改革，提高行政管理的水平，充分体现人民政府以民为本的本质特征。”服务型政府是民本行政的具体体现。政府服务的过程可以看作是政府为公众和社会提供公共服务或改善公共服务质量的过程。服务型政府的出发点和归宿都以民为本，并将自身价值寓属于为民服务、关注民生之中。中共十六大提出的建立行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的行政管理体制以及“三个代表”中的“代表最广大人民根本利益”的要求政府管理从“政府本位”和“宫本位”转变到“社会本位”和“民本位”。

　　再次，西方政府改革运动的实践：发端于上个世纪70年代的西方政府改革运动，对世界范围内各国的行政改革产生了深远影响。新公共管理是这场运动的代名词，“主要有三个方面做法：重新调整政府与社会，政府与市场关系，减少政府职能；尽可能实现社会自治，利用市场和社会来提供公共服务；改革政府内部体制，引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量。”。它强调引进企业管理中善待消费者，注重服务质量和水平的理念，将公民视为政府服务的对象，强调“顾客至上”。我国的政府改革以市场化为导向，而市场经济条件下政府职能或多或少存在共性，西方政府改革的实践与理论至少为我国政府改革提供了新的视野。但是，有许多政府官员片面追求市场化，甚至将某些政府应该承当公共职能当作负担推给市场，导致市场化背后的政府不作为。中国政府要在总结自身改革经验教训的同时，学习和借鉴西方发达国家改革的成功经验，但不能机械照搬。

　　（二）建设服务型政府的意义

　　建设服务型政府不仅是一个口号的提出，更重要的是，它将要求政府从施政理念、管理体制、运行机制、管理方式、手段等各个方面，实现从传统向现代的转型和变革。因此，建设服务型政府的提出不仅有重大的现实意义还有重大的理论意义。具体的说：

　　第一，建设服务型政府是应对全球化趋势，适应加入WTO新形势的迫切需要。入世最大的挑战是对政府的挑战。不管是世贸组织的非歧视原则、市场开放原则，还是公平竞争原则，都体现了一种政企分开前提下的社会本位、公民本位、市场本位、企业本位的精神，因此，面对全球化和“入世”最积极的应对只能是加快政府改革。政府必须尽快的还权于市场，还权于社会，还权于企业，尽快实现从生产者的角色向安排者、监管者的角色转变，从运动员向裁判员转变，从审批者向服务者转变。

　　第二，建设服务型政府是政府自身发展的内在需要。构建服务型政府是近年来全球范围内推进政府自身建设发展的重要趋向。我国传统计划经济体制下形成的管制型政府，长期以来由于过于强调自身管治的政治职能，而弱化和忽视了社会服务职能，造成政府大量越位、缺位、错位。因此，政府要重新树立自己的威信，维护自己的合法性，就必须用公共管理的理念改造政府，就必须重新调整国家与社会、政府与市场、政府与企业、政府与公众的关系，政府内部组织、运作程序，变革政府治理观念、手段、方式和方法。构建服务型政府将是政府实现自身革命的一个重要载体。

　　第三，建设服务型政府是实现经济与社会协调发展的要求。我国政府长期以来坚持以经济建设为主要任务，这是由我们的特殊国情所决定的，但是，从改革的要求和整个进程来看，这只能是一个过渡。政府的终极目标是实现经济与社会的协调发展，实现效率兼顾公平的可持续发展。政府长期以经济建设为主，极易导致政府变成经济发展的主体，只是一味的追求GDP的增长，很容易忽视本该由政府提供的公共产品和公共服务，从而造成经济社会不能协调发展，进而造成跛足发展的局面，特别是，当前阶层之间、城乡之间、区域之间的贫富不均，两极化倾向严重，如果不能对之及时纠偏和调控，将严重影响经济的持续、健康、快速发展。

　　第四，建设服务型政府，是执政为民，践行“三个代表”重要思想的具体体现。我们党是代表中国先进生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民根本利益的党，全心全意为人民服务是党的根本宗旨；我们的政府是人民的政府，坚持执政为民是全面贯彻“三个代表”重要思想的本质要求。这就决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民谋利益、为人民服务。

　　第五，建设服务型政府是政治体制改革的重要内容和关键环节。建设服务型政府是从政府结构、职能转变、流程再造、管理方式等多个方面为适应现代市场经济社会而设计的，相对于传统计划体制中的政府体制，已经具有了体制转轨的色彩。尤其是服务型政府的有限性、法治性，将为未来重构政府与代议机关、司法机关的宪政关系留下余地。服务型政府所要求的政府放权和权力下移，也将为重构国家与社会、中央与地方宪政关系留下空间。总之，通过建设服务型政府，将使我国的政治制度更加合理，社会主义民主更加广泛，广大人民群众参与和管理国家事务的范围和权利不断扩大，基层社会自治更加自主完善，从而向推进政治体制改革迈出了坚实的一步，找到了一个合适的突破口。[page]

　　三、我国建立服务型政府的障碍

　　服务型政府的建立过程同时也就是原有管制型政府逐步解构的过程，政府管理模式的重建不是单纯的机构增减，也不只是管理手段的简单转换，而是政府的转型。在这个艰难的转型过程申，原有政府管理观念、管理体制及管理万式的惯性已成为构建服务型政府的巨大障碍。

　　（一）理念上的障碍——官本位、政府本位思想根深蒂固

　　政府管理理念，管理体制及管理方式不是相互隔离，而是“三位一体”。政府管理理念居于核心位置，政府管理体制则紧密体现和保护政府管理理念，政府管理万式则居于最外层是对前面两者的外在体现。理念是行动的先导，“没有一种新的观念，新的理念指导行动，中国的公共行政要取得进展是不可能的。”所以政府的管理理念对政府管理起着非常重要的作用。计划经济条件下形成的官本位，政府本位思想在许多官员脑海中可以说是根深蒂固。政府及其官员视自身为中心，追求无限权力，倾向于将企业、社会组织视为政府的从属物。他们认为政府的职责就是“管”，就是管人，管企业，管市场，重管制而轻服务。因此，以管制为基调的全能型政府便应运而生。由于一切都围绕政府而展开，政企不分，政事不分，政社不分便有了其内在生成逻辑。在官本位，政府本位理念的指引下，政府的职能边界没有界限，政府的责任意识无从谈起。政府自觉或不自觉的干预市场正常运行，介入企业微观经营管理，侵蚀社会组织的自主治理等。政府官本位，政府本位的管理压抑了社会主体的积极性，窒息了社会的发展空间。因此，政府宫本位，政府本位的陈旧理念与市场经济条件下服务型政府的要求是格格不入的。

　　（二）体制上的障碍----原有管制型政府的体制

　　惯性行政体制从结构上包括政府权责体系（政府职能），政府组织结构体系以及政府运行机制。政府职能和政府组织结构是政府行政体制的静态方面，政府运行机制则是政府行政体制的动态方面。行政体制承接行政理念和行政方式，是行政理念的物质外壳，是同时行政方式的内核。可见，行政体制较行政理念来说更为关键。笔者认为，计划经济条件下形成的管制型政府的体制惯性是市场经济条件下建立服务型政府的主要障碍，以下从行政体制的静态和动态两个层而来分析。

　　从行政体制的静态万面看：其一，政府与其他社会主体关系不顺，政府职能不清。计划经济时期，国家与社会高度整合，政治与经济高度一元化，实行行政命令主导型经济。政府对社会经济实行高度集中的管理，对社会事务实行统包统揽，微观管理功能太强而宏观管理太弱。这种体制性惯性导致现今政府管理与市场经济发展的要求不相适。目前，政府与市场关系尚未理顺，政企不分，政社不分的现象还广泛存在，具体表现在：

　　1、政府过多干预市场。这实际上是政府介入了自己所不擅长的领域，结果是政府既违背了服务于市场的初衷，又使市场丧失了对资源起基础性配置的地位。如盛行的地方保护主义就是其典型表现。许多地方政府以各种形式限制市场准入，直接干预市场，造成全国大市场的分割，阻碍了生产要素的自由流动，最终是保护了落后的生产力，损害了公众胸利益。

　　2、政企不分。政企分开在我国己经取得了很大成就，但还未彻底分开。政企不分使企业不能成为自主决策，自我约束和自我发展的市场主体，不能灵活应对市场的风云变化。许多曾经在计划经济条件下风光无限的企业在市场经济条件下却陷入发展困境，其症结就是政企不分。如果企业没有自主的经营管理权，就谈不上接受政府的服务，因为政府对企业的服务必须以企业自主独立及企业的内在需要为前提。

　　3、政社不分。服务型政府要求政府与社会组织共同合作以达到良治，这要求政府与社会组织的各自作用疆域有适当的分野。但实际上，我国的许多社会组织都与政府存在或明或暗的关系，都具有一定的官方色彩。这导致社会组织缺乏充分的自主自治性；同时也使政府陷入管理社会琐事泥潭中。政社不分使得政府和社会的作用不能得到充分发挥，进而使得政府还权于社会流于形式。其二，行政机构设置不合理。行政机构体系是政府行政的载体，机构设置的状况直接影响政府行政的效率。现有的行政机构沿自计划经济年代所建立的部门型行政机构体系，并有所改进。“建立在计划经济基础上的行政管理体制，由于无所不包，无所不揽，导致政府规模庞大，机构重叠，人员臃肿，本居高不下。”

　　从横向上看，部门化过细部门间协调成本大，难以为公众和社会提供无缝式服务；从纵向上看，中间层级过多，难以迅速有效的回应公众和社会需要。从行政体制的动态万面看：行政体制的动态方面即行政体制的运行机制，主要包括行政决策、行政执行和行政监督。行政决策就是政府在两种或两种以上可能采取的作为或不作为的方案中作出选择的行为。计划经济时期形成的决策体制实质上是种精英决策模式，各级行政决策者只对上级负责而不必对公众负责。政府部门出于自身利益驱使，可能作出有损公共利益的决策。政府官员决策由于没有有效的外部力量约束，“他们有意或无意地为自身的经济人所左右”。因而“他们的行为实际上也不倾向于为最大限度地增进共同利益而服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。”行政决策民主化科学化程度不高，决策失误是有发生，离充分体现民意，决策透明化的要求有很大差距。行政执行与行政监督的主体与行政决策的主体同一，导致行政执行无力，行政监督缺乏公正透明性。

　　（三）行政管理方式—— 严重滞后

　　在市场化、信息化条件下，原有政府管理方式难以解决日益复杂化、多样化的社会事务，具体表现在政府重行政而轻法治，重人工行政而轻电子政务，重内部取向而轻外部取向。市场经济是法治经济，它不仅要求作为相对万的公民个体、企业和社会组织守法，更要求政府守法。政府依法行政足依法治国的核心，因为政府行政实际上是公权力的运用，其影响的范围、深度和广度是其他社会或市场主体所不能比拟的。政府行政管理习惯于直接用行政手段，而忽视经济和法律手段，这实际上是行政权侵蚀公民权，政府行政重管制轻服务，是服务型政府不能认同的。信息时代要求政府采取相应举措，运用信息技术提升政府服务水平和质量。从我国实际情况来看，社会对政府信息的需求与政府信息的提供存在巨大的差距，“有很多信息无论就理论上还是实际利益衡量上，都应对外公开，但未能公开，造成政府资源取得上的困难，我国政府掌握了80%以上的信息，但因为信息公开的问题，许多信息得不到利用，从而导致信息资源的浪费。”政府行政仍注重人工处理政务，而忽视电子行政，效率的低下是服务现政府所不能接受的。服务型政府强调外部取向与“顾客至上”，因而公众和社会的满意度决定政府服务的有效度。受原有政府管理方式的影响，政府注重行政过程、机构、程序，而忽视行政目标、项目、绩效，这样造成行政注重内部投入和程序，而忽视行政目标与结果，进而导致回应力低下。[page]

　　四、建设服务型政府的途径

　　建设服务型政府，要坚持以人为本，树立和落实科学发展观，从政府管理理念、管理职能、管理方式方法等方面，加强制度和机制建设，加快政府职能转变，深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能。

　　首先。建设服务型政府，基础是理顺行政管理体制，核心是转变政府职能，突破口是行政审批制度改革。要继续推进行政管理体制改革，加快建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。要进一步合理界定和调整政府职能，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要继续推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，坚决把不该由政府管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构。要认真贯彻《行政许可法》，深化行政审批制度改革，进一步清理取消妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥作用的审批事项。

　　其次，坚持依法行政规范政府行为。执政之要在于为民，行政之要在于依法。坚持依法行政，是贯彻依法治国方略的根本要求，也是建设服务型政府的必由之路。各级政府机关都要严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责，善于依法管理经济社会事务和其他行政事务。要以强化政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能为重点，加强行政立法，提高行政立法水平。要改善行政执法，促进严格执法、公正执法和文明执法。要继续坚持各种行之有效的民主监督制度，确保公共行政权力的公正、有效运行。要强化政府机关问责制，树立责任政府形象，提高政府的公信力。

　　再次，完善公共财政体制健全公共服务体系。加快公共财政体制改革把生产投资型财政转变为公共服务型财政，是政府履行公共服务职能的根本基础。要调整财政支出结构，加大对公益性、基础性领域的投入。建立严格、高效的财政支出管理体系，建立政府统一预算，增强预算的透明度和约束力。规范政府投资行为，合理界定政府投资主体和投资领域。规范政府收支管理。完善政府采购制度改革政府资助体制提高政府资助的公开性、公正性和经济社会效益。建立规范的转移支付制度，完善社会保障特别是社会救济、社会福利机制。

　　最后。全面推行政务公开，加快电子政务建设，增强政府工作的透明度。提高行政效率，降低行政成本，改进行政质量，是加强政府行政能力建设的有效途径，也是建设服务型政府的重要目标。要大力推行政务公开，使其成为各级行政机关施政的一项基本制度，贯穿行政权力运行的全过程。要加快电子政务建设，改善政府管理结构和方式，重塑政府业务流程，构建适应信息时代社会发展需要的政府组织形态。要建立高效政务服务体系，继续完善各级政府及部门的“政务大厅”，推行“一站式服务”，在基层建立“政务超市”。要创新行政管理方式，更加重视行政规划、行政指导和行政合同在政府管理中的作用，探索政府管理经济社会事务的新途径。要积极创造各种条件，让社会组织、企业和公民更广泛地参与公共事务管理。（

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