当前电子政务建设中的条条问题，主要体现在独立联网、独立下发软件和进行信息封锁，造成条块分割和资源浪费。为解决这些问题，实现条与块的结合，广州市从基层入手，进行了长达三年实践和探索，目前已初步形成了条块结合的电子政务建设模式。

　　一、电子政务建设中逐步出现的“条条问题”

　　（一）来自基层的呼唤。

　　1.多头联网问题。在组织推进区、县级市政府信息化工作中，许多区、县反映在建网、联网过程中，很多市一级部门都要求区、县的对口部门直接与该部门联网，导致区、县不知道如何办。

　　2.多头下发软件问题。随着信息化建设的深入发展，计算机应用的普及，省、市有关部门从各自的业务需要出发，下发了各类应用软件到基层。导致街道信息环境混乱，系统资源无法充分利用，系统管理维护非常困难；另一方面由于基础数据重复采集，造成数据不一致，数据不完整和数据不准确等问题，浪费人力物力资源。

　　3.信息不共享问题。

　　（二）条条的要求。

　　市、区各业务部门之间（条条间）有信息共享的需求，如国税、地税等部门要共享工商的企业登记数据，计生、劳动社保等部门希望共享公安的常住人口和暂住人口数据，却不如愿。

　　（三）信息化主管部门的困惑。

　　业务部门独立建网、独立下发软件并对信息进行封锁，使信息化主管部门倍感头疼。目前信息化主管部门面临的一大课题就是电子政务的建设管理问题，这个问题的关键就是要划清信息化主管部门和业务部门在推进电子政务建设过程中各自的责任，并进行落实。

　　（四）条条问题造成的后果。

　　条条问题主要体现在两个方面，一是条块分割，条与块不结合；二是条条分割，条与条不共享。条条问题造成如下后果：

　　一是条条向下，条条不与块块结合，搞乱了基层。目前的电子政务主要是由各业务部门推动的，业务系统和数据库主要满足了部门管理的需要，而没有考虑到基层管理的需要。很多部门要求下级单位联网和推广使用自己开发的软件，这些软件是各业务部门在不同时期自发建设的，技术标准不统一，基础数据重复采集，数据不一致，重复劳动，重复投资，造成人力、财力和物力资源的浪费。

　　二是条条之间不能共享数据，数据在各个部门分散管理，相互之间信息不交换，更新不及时，使各业务部门掌握的只是业务对象在不同时期的数据片段，无法全面掌握整体情况，容易造成政府的管理盲点和管理漏洞。各业务对象办理跨区域和跨部门事情的时候，存在办事难和办事烦等问题。互联网络的优点和长处发挥不出来，信息化的效益体现不出来，电子政务建设就失去了它应有的光彩。

　　三是不利于电子政务的统筹建设和安全管理。有些业务部门不使用各级政府的公共网络交换平台，导致过多地建立了广域网，不但浪费了财政资源，而且造成信息和网络不安全，政府网开了很多后门，对安全造成威胁。

　　解决条条问题，实现条块结合，是把电子政务推向新阶段，提高电子政务应用水平的必然选择。

　　二、“条块结合”的建设思路

　　（一）从基层入手，自下而上，区级突破，市级支持。

　　1.自上而下困难重重

　　条块结合可以自上而下，但上从哪里起，是国家级、省级还是城市级？假定从城市搞起，市级部门众多，业务内容庞杂，建设条块结合的电子政务模式无从下手，要全面实施非常困难，短期内无法实现。

　　2.自下而上优点多多

　　鉴于此，我们另辟他径，从基层入手，从街道起步，实行自下而上、区级突破、市级相关部门支持的策略。

　　自下而上的优点包括：

　　第一，政府在街道的管理业务相对窄一些，且需求非常迫切，实在具体，从这里起步才不是空中楼阁，不易产生争论。

　　第二，区是一级政府，一级财政，在一个城市承上启下，既有整合的愿望、来自街道的要求和节约建设资金的动力，又有一定的行政力度，依靠区一级政府有可能突破信息孤岛问题，实现资源整合。

　　第三，市有关部门的业务系统要经过区向街道延伸，也有参与整合的积极性，加强协调，可以使试点取得成功。

　　（二）从数据入手，分层分阶段进行数据整合。

　　条块结合模式采用分层整合的思路，首先实现街道一级的整合，然后再实现区一级的整合，进而扩展到更高一级政府。整合包括数据整合和业务整合两个层次。数据整合从数据入手，业务整合则涉及流程重组。为降低项目风险，减少实施难度，我们首先定位在数据整合上。通过数据整合实现基础数据共享和业务数据交换。保证数据是一致的、完整的、准确的，使数据既能满足部门管理的需要，又能满足属地管理的需要，实现部门管理和属地管理的结合。在数据整合的基础上，我们再根据实际情况进行系统整合和业务整合。

　　（三）以点带面，选择需求迫切、积极主动的部门和单位。

　　建设条块结合的电子政务模式，要有成功的案例，不仅能说明条块结合模式是必要的，而且是可行的，这样的建设模式才有生命力，才能推广。因此必须在抓点上下功夫。选点包括块和条两个方面。块的方面由于属地管理的需求迫切，而现有的模式无法满足，所以各区和街道均有积极性。条的方面就需要多动点心思。经过调研，我们选择了在街道业务量较大的两个部门——广州市人口和计划生育局和广州市民政局作为试点。这两个部门有条块结合的愿望，数据共享的需求也非常迫切，均同意接入社区综合应用平台和区政府数据中心，进行条块结合的实践和探索。在条块结合模式取得初步成功后，劳动社保局、卫生局、残联、侨务、党建、人武等部门相继同意接入政府信息平台。[page]

　　三、自下而上，分层整合，实践“条块结合”

　　（一）街道建立社区综合应用平台。

　　2002年1月，广州市正式启动社区信息化综合应用平台项目，从基层入手解决信息孤岛问题。

　　越秀区六榕街等十条街以社区信息化综合应用平台建设为切入口，整合社区资源，改善管理和服务手段，提高管理和服务水平。主要做法：一是整合数据。通过建立全街统一的公共人口数据库和业务数据库，实现数据共享，改变以往数据各部门各自为政、数据混乱的状况。二是综合服务。通过将原来各条独立运作的业务系统整合到“社区综合服务和社区管理软件系统”，实行一机多能，打破了“条块分割”造成的“信息孤岛”，有效地促进各部门间的“业务协同”，对外实现综合办事。三是建立社区门户网站，通过人性化的设计，用居民群众更容易明白的语言公开办事条件、所需资料和办事程序，居民可以“网上预约”、“上门服务”，在网上查询办事结果。

　　《广州市社区信息化综合应用平台接入标准》已经市质量技术监督局批准作为产品标准公布实施。

　　社区综合服务系统和社区管理软件的实施反应良好。一是实现了综合服务，方便了群众。二是工作人员腾出了身子和时间，可以深入社区调查研究，改善了政府机关的窗口形象。实践证明，数据共享，综合应用，是社区信息化工作的发展方向。

　　（二）区级在建设数据中心基础上实现“条块结合”。

　　2002年11月，广州市决定以越秀区为试点，建设区级政府数据中心，将条块结合从社区一级提升到区一级。

　　越秀区政府数据中心的建设，目前已建立了全区30多万自然人的基础数据库、9000多条法人单位的基础数据库以及地理信息数据库三大基础数据库。通过全区统一的数据交换和共享平台，实现与十个业务部门和十条街道的数据互联互通，部门之间可以通过数据中心共享和交换数据，如区民政部门的婚姻数据更新到区政府数据中心，区计生部门可以通过区数据中心获取这一数据，数据中心可以把数据分发到街道，使基层及时掌握情况。通过集中数据还为领导决策提供丰富的数据支持，如危房改造的动态监控、肉档放心肉管理、潲水油管理等。同时也为业务监管提供支持，方便对政务的监督管理。

　　（三）市级政府部门基于市、区两级网络平台和全市统一的社区管理软件开发业务系统。

　　2002年3月，广州市以市人口和计划生育局和市民政局为试点，实现业务应用系统与社区综合应用平台和区政府数据中心的结合，将条块结合的电子政务建设模式向上延伸。

　　以广州市人口与计划生育信息系统为例该信息系统包括两大部分：一是面向基层计生工作的，该部分作为广州市社区管理软件的一个子系统，在街道一级实现整合；二是面向区、市计生工作的信息系统，两个部分通过政府信息平台实现对接，实现纵向上下级部门和横向各业务部门之间的业务协同和数据交换。

　　广州市人口与计划生育信息系统有三大特点：

　　1.条块结合

　　立足于广州市统一开发和实施的社区管理软件，依托各级政府信息平台，实现条块结合和资源共享，降低了系统的建设和实施成本。

　　2.数据共享

　　首先，系统通过公共的人口基本数据库，保证基础数据的准确性和唯一性，有效避免各部门重复录入、多处维护造成数据不一致。

　　其次，系统依托政府信息平台实现上下级之间以及与公安、民政、卫生、劳动等相关部门的动态数据交换，及时反映变动数据。

　　由于基础数据唯一，且变化数据动态交换，使领导可以及时、全面、准确地掌握变化情况，方便领导决策。

　　3.业务协同

　　系统依托政府信息平台，实现市、区、街（镇）、居委会（村）各级的业务联动，实现计生与民政、劳动等部门的业务协同处理，实现一站式的电子政务社区服务，方便群众办事，同时方便基层人员开展计生工作。

　　四、条块结合模式具备坚持下去的条件

　　（一）条块结合模式具备领导支持的前提。

　　条块结合的电子政务模式是一项具有创新意义的新生事物，从其诞生之日起，就引起了上级领导和社会各界的关注，得到了各级领导和政府部门的大力支持。

　　（二）条块结合模式有赖于政府部门转变作风。

　　政府部门要转变观念：变“网络往我这里联，数据往我这里集中、软件用我组织开发的”为参与条块结合的电子政务模式建设，做到：以城市为基础，共用网络平台，共建共用政府数据中心，按照统一的标准规范开发软件，从而实现网络互通，信息共享、业务协同。

　　政府部门要把运用网络技术提高自身的管理、服务水平与方便基层应用网络技术，为基层服务统一起来。当前，有些部门与公司合作，硬性下发或推广已经开发的软件，是条块结合电子政务模式深入推进的难题。尽管如此，只要我们领导机关有为基层服务而转变作风的强烈愿望，多商量，多研讨，总可以找出解决问题的途径与办法。

　　（三）条块结合模式需要标准法规来巩固。

　　到目前为止，《广州市社区信息化应用平台技术规范》、《广州市社区综合应用平台业务系统接入指南》和《广州市区级政府数据中心标准规范草案》已初步制定出来；另外，本着“急需先立”的原则，广州市信息办将与有关部门一起研究制定信息系统工程审核、政务信息工程管理、信息管网管理、信息资源管理，市民服务和社会保障IC卡管理、社会信用管理、信息安全管理等方面相应的政策和地方性法规将逐步制定出来。国家也将陆续出台电子政务标准和相关法规，这是条块结合模式坚持下去的充分条件，标准法规的制定和实施必将促进信息化的规范建设和有序发展。

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