6月28日，2009第三届中国电子政务高峰论坛在在北京大学图书馆隆重举行。中国行政管理学会政府绩效管理研究中心执行主任杜豪先生发表了精彩的演讲，本文根据现场演讲整理而成。

    今天非常高兴能够在北大第三届中国电子政务高峰论坛上和大家做交流。首先我做一个简单的自我介绍。我是全国政府绩效管理研究中心的主任，在北京市政府、北京市电子政务绩效管理、全国财政预算绩效模式研究，这是国家的重点项目，还有青岛市高绩效政府建设、河北省、广东省的政府绩效管理，绩效审计。一直在做绩效管理和实施的工作，同时也做了很多流程管理的工作。在海尔、农业银行等企业做了流程管理的服务。

    今天我跟大家交流的议题是“绩效管理与政府管理创新”方面的一些想法。刚才这位胡区长讲了很多的案例。我接着胡区长的话讲讲国际上绩效管理的发展，以及我们现在遇到的一些问题。包括通常对绩效管理认识方面的偏差，然后我再讲一下绩效其实与流程有很大的关系。

中国行政管理学会政府绩效管理研究中心执行主任杜豪

    今天早上杨学山杨部长也讲到了，在中国未来相当的时间可能要实现政府实现顶层架构是很困难的事情。很困难的原因是像胡区长这样又了解政府，又了解信息又了解管理的人才很少。我们接触的很多案例当中领导可能懂管理，但是不懂信息系统，懂信息系统的人不懂战略。又是战略驱动的，以系统为导向的建设。杨老师在一次讲话当中，也提到了这个问题，过去很多年我们花了很多钱，这些钱花得也是很值的。虽然有很多建错了，但是回头看如果不走的话还理解不了。特别是将来一个区，一个城市的信息建设肯定是从战略角度。深化的角度讲，在我国做10几年电子政务，包括对国际上很多企业的研究，我发现所谓的深化在相当的程度上，如果说信息系统和这个组织的价值链不相结合就是很大的问题。

    价值链和流程是一回事，企业里面都要从价值链开始做。我们在青岛06年开始做高绩效的项目。我的一个很重要体会就是，我们已经建立了很多的信息系统，包括北京市、从省里面已经调研到了村里面，村党支部里都会摆着一台电脑，有很多的信息系统，有很多数据中心。但是这些信息系统和数据中心对于政治组织目标的实现，贡献到底有多大？在北京市做电子政务信息评价来看，这个数据实际上是非常低的。很多领导做决策的时候不会看数据，或者是他要的数据没有。北京市如果需要100个指标，80%多的指标不在系统当中产生。系统当中产生的数据往往不是领导要的，领导要的数据你没有。我跑过很多系统，我在海尔做项目，做了3年多，这样比较先进的企业里面也是这样，上面需要的数据底下是没有的，信息系统产生的大量数据上面是不需要的。今天站在这里和大家讨论电子政务的深化应用，讨论绩效，电子政务和政府管理创新我觉得意义是非常重大的。我们怎么来提升对信息系统的认识。我经常打一个简单的比方，大家想想在打仗的时候背步话机的人一般都要在首长边上，首长到哪儿，步话机到哪儿。我们现在搞信息系统的人对组织目标的认识到底有多少？我搞信息系统搞了很多年，我发现信息系统领导都不太用。后来我就学了管理学，站在管理学的角度上来看，角度不一样。

    我们在做信息系统的时候，我们的思路是客观世界都可以在计算机上实现。我们是照着数据化的导向前进。我们是朝着计算机化、信息化、软件化发展的。但是站在一个老板的角度，一个市长的角度来讲，他所面对的环境是多变的。他所要处理的目标是非常复杂和重要的。很多情况下，你的系统还没有建成，他的想法已经开始发生变化了。怎么样使得这些数据和信息系统能够赶得上，在一定程度上缩小和领导者、决策者判断方面的差距是发挥信息系统作用很重要的一点。

    我今天主要讲的是怎么样在这个地方能找到契合点。我们说政府管理创新给一个创新的软件，创新的产品。胡锦涛同志讲了一句话，我也引用过，我觉得非常好，这句话就是三个字“不折腾”。政府千万不能折腾。因为它是一步一步往上推进的。政府这么大，要创新结果不能搞斗争式的创新，这样对国家是灾难。要想一步一步往上推进，首先要把管理的要素推进。很多软件，现在有数据库、审批等等，这些都是过程当中一些很重要的要素。管理要素如何在系统当中体现？如果没有办法体现，你要做管理创新基础在哪里？我们未来几年要做什么？要做基础管理。做了那么多业务管理以后要做基础管理。哪些要素是我必须要考虑的？这些要素在我的组织里面，企业里有没有体现，有没有数据支持没有，然后再慢慢做这个事情。

     国际高绩效管理大会宣传册封面

    这是国际高绩效管理大会宣传册封面。它向来自世界各国的人转达一个思想，这个人是一个跳水运动员，他的成绩是怎么来的？他的成绩是从跳水那一刻来的吗？不是。他的成绩从他起跳开始对全过程的控制加上表现，加上落水的一刻。我们一个组织的绩效不仅仅是最后衡量的还加上产生一个指标整个的过程，以及对这个指标的应用，对组织所产生的进一步的改进，这才是绩效管理的全局。中国基本上所有谈到绩效管理的也好，其实就不是讲绩效，不是全流通全覆盖的，根本就不是流通导向。政府管理是一个很错误的出发点，这个出发点不改过来，它会使你的信息系统建设就是一点一点的。比如说我们现在到一个区政府里有多少个软件？最少都是几十个软件。企业里有多少个软件？1千多个。导向结果是我管销售就讲销售别的都不管了。所以产生了很多很多的系统。大家可想而知这么大一个城市，成千上万的系统，领导要做决策从这些系统里面选择怎么可能？那么这个指标体系怎么建立？这是一个很重要的需要考虑的问题。

    前几天我刚从英国回来， 到中国下飞机以后是四道防线，上飞机查一道，下飞机一道，量体温。如果你得了感冒到医疗所看病，一量是39度，行了，测量完了之后大夫就让你走了，你一定认为这个大夫是疯子。我们看到这个数据以后，这个数据只是一个数据，它对一个组织的作用到底是什么？我看39.5度，回家以后就会好吗？不会。我看了电子政务上的数据以后组织就会改进吗？不会。要想不得病还需要把经络打开，同理，我把整个体系解决清楚了，把系统的各个关键点控制了，穴位找出来，打上针就行了。所以我认为数据和流程之间是相互关联的关系。就像穴位和经络是一样的。相当于北京市堵车了，我们设了很多红绿灯不能解决堵车的问题要修路，要修桥，而且要把路和红绿灯的关系找好。还要把红绿灯的路管好，它才有可能不堵车

    我认为电子政务，只有数据系统，文件系统是不够的。我们对管理的过程，对于业务过程的认识，就像业务和数据之间的关系，用什么有的关系表现管理是非常重要的。

    绩效是一个导向，绩效管理上可以发挥政府的设备。1912年美国出台了第一套十月与政府所有机构的统一的评价效率。从只有人力资源部做绩效管理，过渡到由审计、财务综合做绩效管理，从没有CIO到有CIO经过了将近一百年的时间，中国的绩效管理还是没有做好，更没有做的所谓的CIO，这个之间的区别是很大的对于人力资源和信息资源的认识上，还没有上升到一定的高度。我认为在信息系统建设过程中间有一个基本的思路。这个思路是我们在很多企业，政府里面总结的。不管任何一个组织首先都是从战略开始的，从战略开始到对这个战略的组织保障。这两个合在一起，再加上这个信息才有可能实现流程战略系统。我们信息系统的位置就很明显，要支持组织改进。流程与组织改进有什么关系？搞了这么多年怎么就弄了一体化了？战略决定了价值链，决定了流程，流程决定了组织，流程和组织是互动的。流程和组织的结合对你的信息系统建设起到的一定的指导作用。

    这是一个绩效管理的模型，我想从北京飞到西安，方向是既定的，我不能说一会儿飞西安，一会儿飞上海。我从北京起飞以后飞机不会直接从北京到西安，它要不断的修正路线。它的实际路线是这样，要不断的修正自己的方向。这个组织的管理也是这样的，不管是企业还是政府都是这样。特别是现在的政府，政府之间，城市有竞争，因此也就有战略。他们定了以后就有一个战略的管理循环。战略要循环必然会带动一个组织的建设问题。从战略方向到战略的循环肯定是项目驱动的工作。

    我们对绩效认识也不能单一的就只理解成对某一个业务的平台。胡区长只讲了他对下面的考核，他的战略对不对？他的战略绩效怎么评价？他的流程怎么评价？一个得有一个战略型的绩效。不是光是人做事情的问题，站在系统的角度讲，80%的错误是组织和流程，10%是系统，6%是个人。我们怎么对组织和系统去评价？这样一个城市，这样一个组织，战略绩效，流程和组织个绩效，人的绩效，IT绩效都要管理。我们对信息系统的绩效评价也比较少，北京市现在人大通过了一个法，要对信息系统评价。这个评价也是单纯的从过去多少数据，多少应用系统逐渐过渡到这个业务过程是不是合理。08年开始已经加入了这个指标。我们从对绩效的认识反过来可以看我们对实现绩效和信息系统的认识。

    真正在政府里面实现绩效管理的挑战是如何能够把不断变革的环境带来的管理方式的变化，业务的变化以及和你已有的信息系统和数据，IT系统还有组织和流程改进，如果把这几个关系有效的结合在一起，这是很重要的一点。

    那么，有没有解决方案？当然有。大家看到的这个方式在国际上已经有成百上千个组织、企业，包括很多政府机构在实践。要想实现把绩效和组织系统，绩效和组织，绩效和战略结合在一起，必须要在系统里面有一种描述方式，描述这些管理方式。这些就是我们所推荐的一种流程的语言，一种描述方式。在各流程的环节上，第一步输入，第二步做判断，它不是流程的概念。在很多公司里讲做了很长时间的流程管理，做的是工作流的改进。我们先要在这儿把它们区别开才能表现绩效的思想，把你要表现得流程来表现和信息有关系。在这个流程的定义上，我们就能看到一个流程的活动，谁负责这个组织，怎么衡量这个活动。这就和信息系统有关系了。这个活动的输入和产出是什么？它必须要增值。还有就是这些流程活动和哪些系统的关系？这样我们就可以从上到下的形成这样一个系统，形成系统后消除了战略运用的改变对信息的改变，没有一个供给，没有一个方法来充分描述和管理它。这也是我自己认为下一代所谓的信息系统改进和信息建设非常重要的一个方向。

    今天早上杨老师谈到了全流程和全覆盖，什么是全流程？我们做信息系统的，我们关心的是在我们的业务系统当中跑的东西。如果我只关心这些过程，不关心这些过程和业务过程当中全面的配套关系是不可能搞好应用的。一定有手工流程和自动流程，而且手工流程的比例要更多，25%的自动化，75%左右，或者80%还是要靠人操作。整个组织操作过程就是你能够自动化，或者是已经被自动化的流程做的组合。

    另外是端到端的，所谓端到端，这是服务对象的要求，这是服务对象的满意度。从服务对象给我提出要求，到他达到满意，这个过程全部的体系，以及从这儿开始，这就是价值链，从这儿展出的流程。描述一个组织从战略制订到业务完成的全部流程。这是端到端的全部的流程。从我所实践过的大企业和政府来看，我非常赞成杨老师的判断，未来4、5年在中国单位里面要实现一个顶层架构是极端困难的。比如说我现在正在实践的福田汽车，光顶上的一张图我们已经做了8个月，这张纸还没有定。我在海尔集团06年到现在这张纸还在变。我们做信息系统不是做不出这张图，这个东西最大的挑战就是做管理的人，比如说企业的老板他懂战略，懂管理，不懂系统。懂系统的人，是管理式的思维模式，我们是IT的思维模式。这两者之间是不一样的，管理的世界是混乱的，不断变化的，没有秩序的，可能就是凭他的灵感就可以改了。IT系统是要讲逻辑的，讲先后的，我们是一个很精确的世界。这两个世界现在放在一起，这中间就差一个介质。所以他总是不满意你这边的。

    看报纸大家就可以看到很多大企业的IT主管不断的跳槽，因为他花了老板的钱，老板见不到效果，没有办法他就只好跳槽。如果说我们能在组织里面讲清楚这个概念，那就不用跳了，他就可以在这儿慢慢干，就可以干得越好。

    这是我们在广州的实践。这是一个新的模式，原来建电子政务的时候，我们需要电子档案，我们就搞一个电子档案系统，需要物价了就搞一个物价的系统，现在已经搞了几十个了，而且还有一个数据中心。但是领导要的这些数据85%以上不能给，他给的数据领导看了也没多大的用。下一步电子政务建设过程中我们怎么办？还是一步一步的建设还是要看什么样的系统？

    这里举一个例子，这个区怎么建流程建系统？ 我先从上开始看，从书记和党委，你看这个区的时候，你怎么看这个区？你先把这个事情做了。做了以后全部的流程前做出来。比如说我讲党员管理，党员管理可以做了，我这儿有三个档案管理搞得很好，不用再搞档案管理系统了，流程我们清楚得很。我说没关系，你先把现在的档案管理流程做好，工具很简单，10分钟就做成了，我先看。看了以后，我说你这就不是档案管理模式，你这是党员档案信息管理模式，怎么录入，怎么查询，怎么管一个档案这里没有。他说不会啊。这就是站在管理的角度和站在信息的角度。站在信息的角度没有错，站在管理的角度就有错。一个党员进来以后我们怎么用他，怎么管理他？怎么培训他？升级，降级，出现问题怎么管理？整个的系统并没有。他错误的把党员档案的信息管理过程当成了档案管理过程。还有区委决策流程，他说很清楚。我说站在管理角度来讲，还不要说党章了，这根本不是决策，这只是会议文件上会。

    做了很长时间工作以后他们逐渐的理解了，不是说像原来的那样信息化就可以了，而是要整个流程去做。我们就做了从上到下的流程体系。流程体系做完了指标体系马上就做出来。找到流程体系，指标体系以后，对于已经建的信息，站在管理的角度就可以了。按照我这个指标体系来做。我既然有了这么一套体系，如果说中间的一个环节非常需要数据，但是没有，这可能就是下一步非常需要你找的数据。通过全流程的体系建设，对于现有的体系是一个整合，它立刻就可以应用到整个过程当中。对于现在信息系统来说踏实一种改进，对于管理来讲它是一种创新。

    现在到企业里面一说管理，他的脑子里第一个想的就是经营管理，项目管理，风险管理，内控，客户管理，这都是从国外来的，都是从西方来的。就没有一个是自己的。咱先假定他都是对的，现在要想在这儿用这些，就回到一开始讲的，一个人感冒了，发烧了，肯是身体经脉系统等有了什么毛病了。通过这个系统把所有问题都搞明白了，打通了。可能我就没病了。管理的目标就是药方，我没有病，我很好。讲到需要，我需要导入这个管理，只要把这个管理方法插进去就可以了，管理变得非常简单。

    有了这个体系以后，从底下的数据可以放到这个流程体系上去。这个流程体系可以组成领导的管理桌面，可以组成战略地图，可以对某一个流程进行检核和测试。这个流程是那些模块化的工具的认识，比如说国内的某些开发平台。流程体系建设花了很长时间，但是后期只做了一个月。只要你把业务体系搞明白了，建设系统不是很难的事情。如果这儿变了，这儿没有变，这两个能不能互动起来，这边的变化马上就能体现出来。如果他们之间的关系是畅通的话，你的系统就可以追上变化。

    我们要想执行党中央的文件，通过这个流程就可以看出某些规定是怎样执行的，管理的落实非常简单。通过顶层的战略视图到全流程的建设，再到整个系统的支持是很重要的一个方面。说到底就是你就是老老实实按照一个流程，一个流程的做，所以说操作本身很简单的。

    如果说能够实现，上面是战略为导向的系统，下面是以数据为导向的信息管理，如果把两者结合在一起，追随管理和战略变化，是不是一个很完美的架构？是一个很完美的架构。这在国际上已经开始了差不多10年，很多公司花了大量的钱建立了信息系统以后忽然不能用了，就要不断的调节。

    不管是做信息系统还是管理，都是要对组织的局部流程一点一点的应用，有了这个方法以后，我们就可以构建一个中央流程图。我们作为信息管理者，企业里都有了所谓的流程图，我就可以对整个组织中央的流程图进行全面的调整和管理，所有的这些管理措施，管理软件不外乎是要围绕着这个流程图。我通过流程体系和中央流程图的抓手就可以把战略组织起来。

    这就是我今天跟大家交流的内容，请大家多提意见。

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