从去年5月工信部发布了《关于开展移动通信转售业务试点工作的通告》以来，我国已有19家虚拟运营商获得牌照，并先后开始建设平台以及放号试运行。第三批牌照也将于7月发放，届时将有近30家虚拟运行商加入试点阵营。

    虽然虚拟运营商现在仍处于友好用户试运营阶段，170号段却早已受到市场的热切关注。在短短的一年多时间中，虚拟运营商行业飞速发展，但暴露出来的问题也亟待解决。

    监管方面的空白与缺失，使得行业运行缺乏规范化标准，消费者权益保护面临风险，用户体验也难以落到实处。

    “170套餐”时代

    随着移动互联网时代的到来，“低头经济”受到越来越多的关注。根据原有的通信运营模式，在庞大的手机流量所直接产生利益的分配中，不可或缺的内容提供商们被排除在外，他们只能通过游戏等其他方式将流量变现。

    而虚拟运营商的出现，正是为这些内容或应用的供应商提供了更加便捷的盈利途径，可将手机流量直接变现。虽然新的利益分配模式还没有成为现实，但这已经成为众多互联网公司战略发展的必争之地。

    与此前公众所期待的不同的是，“超低资费”“价格战”并没有成为虚拟运营商进入通信市场的“第一枪”。虽然鲶鱼效应已经初露端倪，中国移动在5月宣布下调了移动流量资费。但虚拟运营商从三大基础运营商批发套餐的运营模式，即移动通信转售模式，决定了其并不能在资费价格上作出质的飞跃。

    中国虚拟运营商产业联盟秘书长邹学勇在接受《法人》记者采访时提出，虚拟运营商打的不是“价格战”，而是“价值战”。

    尽管目前虚拟运营商在资费方面提供的优惠有限，但其无疑为通信市场注入了新的活力。目前，170号段已发放近8万个号码，用户群以年轻人为主。为了拿到自己心仪的号码，许多网友深夜守候在电脑前，等待零点放号。虚拟运营商的基础通信服务以及套餐资费的灵活性也获得了用户的普遍认可。靓号、情侣号等只是170号段的特色服务之一。虚拟运营商通过自己的特色服务和强大的分销渠道，着重打造“特权享受”和“小众市场”。“比如流量不仅不清零，也可以转赠，还可以发红包让大家去抢，让套餐娱乐化”，邹学勇说道，“以前大家是用套餐，现在我们要玩套餐，未来要进入没有套餐的时代。”

    也正是由于在资费方面的受限，使得虚拟运营商将注意力集中到了用户体验方面。比如针对SIM卡的创新，有些虚拟运营商推出了纪念形式的黄金SIM卡，价值近万元的SIM卡的重要性将远远超过手机本身。也有的商家推出定制业务，可以选择自己喜欢的头像镶嵌在SIM卡上，定制专属SIM卡。

    北京邮电大学通信法研究中心主任娄耀雄教授向《法人》记者介绍，现在虚拟运营商主要通过将通信业务和自己主营业务相结合来发展市场。如京东商城，只要在其商场购物，就可以获赠相应的通话时长与流量，将原有的积分快速变现，既能够在特定细分的市场中有一定的竞争力，同时也能提升用户的感知。巴士在线也立足自己在媒体、公交等领域的传统优势来发展通信业务。

    “但是，具体的发展趋势，还是要看试运营一段时间后虚拟运营商的表现。”娄耀雄教授说。

    试点窘境初露端倪

    行业监管缺失问题首次暴露在公众面前，可以说是虚拟运营商苏州蜗牛的放号被叫停事件。5月21日，苏州蜗牛正式放出1709号段的“999免卡”，当天即收到中国联通（600050,股吧）叫停通知。22日，中国联通对外公布叫停原因为双方未签订书面确认书。虽然，在随后的28日苏州蜗牛恢复放号，但却引来外界的各种猜测。

    邹学勇告诉《法人》记者，这次事件确实是由于程序上的问题所引起的，但其背后显现的基础运营商与虚拟运营商的思维模式的碰撞。苏州蜗牛没有按照协议约定在放号前签订相关文件，是由于其在游戏运营中形成的惯有思维：边运营边维护，不断完善使得平台稳定。而中国联通作为老牌的运营商则要求在保证平台稳定的情况下才能向用户推出，保证用户体验。虽然双方都是从用户的角度出发，但在类似的思维模式问题上尚有很多需要磨合的地方。

    娄耀雄教授认为，此次虚拟运营商的试点改革是我国多年来电信改革的一个比较重大的突破，首次将电信市场对民资开放，将一些具有活力的企业，特别是一些互联网企业引入电信业，将给电信业带来新的活力，如果试点能够成功，将是电信改革中非常重要的一次尝试。

    事实上，在几个月试点运营期间确实已经显露出了不少问题。在《法人》记者与几位170号段用户交流时，他们由于在办理银行业务、网站验证、与座机通话等方面仍存在问题，暂时只打算当作副卡使用。也有一些还在观望的消费者担心是否会出现乱扣流量的问题，对于具体的计费方式也存在不明晰的方面。由于目前开放170号段的城市有限，有些用户购买了异地号码，在使用上也存在不便之处。已经出现的回收号码的交易业务对于个人信息的保护也存在一些风险。

    巴士在线CEO王献蜀向《法人》记者介绍，虚拟运营商们现在面临许多共性的问题，而这些问题的解决有待于监管部门、基础运营商、虚拟运营商以及相关产业各方的共同努力才能解决。

    虚拟运营商的出现确实给了消费者更多的选择，但是由于虚拟运营商没有真正属于自己的网络，各厂商也都欠缺做运营商的经验，在出现服务质量问题后，消费者权益保护方面将会面临一定的风险。娄耀雄教授指出，这也是消费者在选择运营商时需要多加考虑的问题。

    行业发展亟待监管推动

    5月26日，工信部发布了《工业和信息化部关于加强移动通信转售企业电信资费网上公示管理工作的通知》，要求各移动通信转售企业建立网上电信资费专区，并于2014年7月31日前完成。然而对于虚拟运营商行业的长远发展来说，监管体系的完善之路还很遥远。

    邹学勇向《法人》记者介绍，中国虚拟运营商产业联盟已经在虚拟运营商之间组建了行业自律委员会，不过目前其监管效果还是非常有限的，对于违规企业的处罚措施以警告为主。王献蜀也表示自律委员会还发挥不了太大的作用，试运营过程中产生的问题需要共同的努力与不断的解决。自律委员会关于具体的行业准则仍在制定中，预计在7月推出。

    此外，工信部电信管理局也在积极推动监管文件的出台。由于仍处于试点期间，工信部希望19家虚拟运营商发挥各自的特点而运营，这样才能发现更多的问题，并加以规制。中国虚拟运营商产业联盟也在协助草案的拟定工作，在今年年底会形成一个初稿。据邹学勇介绍，在虚拟运营商正式运营前，即2015年12月31日前，具体的监管方案将会出台。

    在采访中，行业各方对政府监管方案既有期待，又有不同的声音。从资费套餐制定的灵活化到通信服务的标准化，从宣传方式的合法合规性到品牌维系的共同责任问题，以及在未来的发展中基础运营商与虚拟运营商的市场地位以及权、利分配问题，当然更重要的是消费者权益的维护问题。这一系列问题的具体监管方案将决定虚拟运营商未来的发展之路。

    娄耀雄教授介绍，国外对于电信的立法，其根本的出发点在于促进电信竞争，提升服务，推动电信业的发展。对电信进行监管也是出于这个目的。相对于我国来说，英美法系采取判例制，在立法方面具有更大的灵活性，对于新的事物有更高的反应速度。而我国目前由于《电信法》尚未出台，转售的监管暂时只能依照工信部下发的部门规章，效力等级较低。

    针对虚拟运营商行业的监管方向，娄耀雄教授提出，重点应放在两个方面：

    首先还是对转售商获得的批发价格进行控制。目前来看，转售商获得的批发价格并不能保证其一定的利润率，长此以往，将打击转售商的积极性，会使得部分转售商退出此次试点，还是无法形成实质竞争。

    其次，应保证基础运营商无歧视地向转售商提供服务。无歧视主要包括：不得对特定的转售商设置额外的条件，不得区别对待自己的用户和转售商的用户等。这一方面影响到转售商的商誉、持续服务能力、技术故障的应急处理、技术升级、售后服务等问题。更重要的是会对消费者的权益产生侵害，所以这也应该是监管的重点。

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