2008年6月28日，第二届中国电子政务高峰论坛暨北京大学信息管理博士论坛在在北京大学图书馆隆重举行。国家行政学院教授张孝德发表题为《政府管理创新与流程再造》的主题演讲，本文根据现场演讲整理而成。

    各位下午好！非常高兴受我们北京大学的邀请来做一个演讲，我围绕流程再造与服务型政府的建设和大家共享一些看法。    
    自从80年代我们进行市场经济体制改革以来，中国的改革我们是从外围向核心进行。那么改革经过30年，到今天为止，可以说市场经济的框架基本建立了，但是与市场经济相配套的我们市场化的政府，这个改革正处在一个攻坚阶段。尽管改革开放以来我们已经进行了大型的四次行政管理体制改革，但是可以说政府体制改革是我们整个改革中难度系数最大的一个改革。那么我今天下午的发言是鉴于我们的改革到目前为止我们的政府，如果从管理的角度，或者从现在流程再造的角度来考察，目前中国行政管理体制改革是不是有以下这些问题需要我们来讨论。     

    首先我想谈一下，我们目前要进行的管理体制改革，或者说我们提出一个政府流程再造的时代的背景是什么。
    我们把这几个概念要澄清，第一个问题我们知道新公共管理起源于80年代的西方发达国家。那么这个新公共管理运动的核心是什么呢？核心是要再造一个政府，而公共管理运动再造的政府是一个什么样的政府呢？是一个社会性的政府，也就是我们今天把它命名为公共服务型政府。但是我们还没有考察，我们知道推动人类历史进步的有三个字眼，一个是市场经济，一个是科学技术的发明，还有一个是管理科学的推进。但是管理学从企业走向政府是从80年代开始的，80年代管理学导入政府，引发了政府管理的革命。但是在此之前，应该说对政府的变革来讲有两个阶段。一个阶段是凯恩斯发明了一个经济型政府，从此我们启动了政府调控下的经济管理模式。美国80年代到90年代连续十年的高增长，它的推动力是高新技术，我们不能忘记与此同时还有另外一个巨大的推动力，就是在里根在位期间推动的政府管理流程再造，再加上高新技术，才使美国有了90年代初到90年代末连续十年的高增长。    
    流程再造的概念我不细讲了。流程再造对于我们传统的管理体制有三大冲击：第一是以绩效为目标的组织流程的再造，这个组织流程再造就是我们从传统的任务导向型管理向绩效管理转变。第二，以价值链为核心的业务流程再造，业务流程再造是什么？是从部门利益向跨部门利益系统管理的转变，可以说十七大之后我们启动的大部门制的管理体制应该说是一个业务流程再造的概念。第三，也就是我们今天谈论的一个话题，信息公开。与信息公开相关联的电子技术，电子技术是什么呢？是流程再造最根本的技术手段，这是管理流程的再造，也就是说我们在以上这些价值链。管理目标如果没有现代电子信息技术的支撑，可以说现代的流程再造无论是在企业层面上，还是在政府层面上都无法进行。因为什么呢？因为流程再造失去的东西太多了，它必须借助于电子技术这样的现代手段。    
    我们在这样一个背景下要进行流程再造，下面我要谈一个问题，目前我们要推动的中国政府流程再造的背景是什么。我们在探讨这个问题的时候，我觉得有必要回顾一下，30年以来，我们在管理体制改革上，我把它概括为三个方面的思路：一个是我们的行政管理体制改革是政府主导的，行政管理体制改革自然是政府主导的，关键是改革的流程我们一直沿着自上而下改革的程序进行，这是第一。第二，我们在围绕体制改革的问题上，我们是围绕大政府，小政府在做文章。第三个问题，我们在职能的转变上，我们围绕什么问题进行呢？围绕管还是不管，管多少的问题在划界限。可以说到目前为止30年来进行的行政管理体制改革取得了重大的成效，但是我认为这些改革基本上是适应性改革，严格的意义上来讲，我们进行了这么长时间，在从事计划经济留下的这个政府，它内部的一些流程从根本的角度来讲，许多问题还没有触及到。    
    目前我们要进行流程再造，我们要建立服务型政府，我提出一个概念，就是说服务型政府这个命题已经提出来了。但是这儿有一个问题，我们要建立的服务型政府必须是内生服务型政府。什么是内生的服务型政府？也就是说我们的服务不是由于动员的，不是由于行政外在权利的压力，也不是由于议论的力量，这些力量都非常重要，但是我们讲一个真正服务型的建立它是建立在制度使然的基础上，建立在流程、程序使然的基础上。如果说按照流程再造的原理，我觉得从现在开始，我们的行政管理体制改革是不是要调整一下思路：

    第一，原先我们的改革是自上而下的进行，但是我觉得从现在开始，我们是不是要思考客户主导，谁是我们的客户呢？我们的公民社会，我们的社区。当我们谈到客户的时候，我们需要围绕终端再造，启动自下而上的改革。我们可以思考一下，在这样一个管理流程中它的服务职能是上级对下级服务，这个流程我们在改革的时候，不把流程倒过来，服务的概念很难导入政府。怎样进行呢？可以从终端开始，社会需要什么，我就在县级政府设立什么样的机构，而不是说省里面需要我设立什么样的机构我就设立什么样的机构，我觉得这是完全两个改革思路不同的问题。    
    我们把我们服务的群体当成客户，我们围绕他的需求服务，设立县一级的管理机构，省里的机构是为县级的机构来服务的，县里面能够自我管理的，省里面不应该处理，这样一层一层的服务，这个服务的理念才能导入。这是一个需要思考的问题。    
    第二，在体制改革上，我觉得核心不是说我们的职能多了少了的问题。到目前为止行政管理体制改革的核心要围绕公共权利的再分配进行，也就是说你的职能大与小的问题还没有触及到本质。我们说作为政府他拥有最大的资源是什么呢？人们说拥有财政，拥有钱，但这都是第二个层次的，首先他拥有权利，如果我们的体制改革不触动到权利的再分配，我觉得公共政府和服务型政府的再造也是有难处的。    
    最后一个就是职能到位。在权利分配合理的前提下，我觉得我们才有必要讨论你应该管什么，如何管，如何管得更好的问题。这个问题就是要有一个导入科学管理的理念进行绩效政府再造。    
    第二个问题，在这样一个指导思想情况下，我们行政管理体制改革目标定位怎么进行？首先要考虑一个问题，就是说现行的行政管理体制改革，有一些弊端，有哪些问题呢？我个人认为现行行政管理体制存在五大弊端：
    第一，我觉得我们现行在管理的职能划分上，国家的政务管理和社会的事务管理，没有分开。为什么说我们的行政管理体制改革从中央行政管理机构的设置，要提高中央政府的控制能力，要提高政权的安全性，但是控制能力和安全性，这是一个政务管理的范畴，发达国家，像美国，它国家层面上的政务管理，国防，国家安全，它主要是联邦政府的职能，那么联邦政府以后的州政府，或者是县政府，它的职能是什么？它主要是地方的社会事务管理，这是两种不同的管理，如果政府管理必须强化自上而下的管理流程，一个国家的安全为了提高国家调动资源的能力必须是什么呢？权利集中的一个管理体制。但是社会事务性管理是面向我们老百姓琐碎事情的管理体制，这个管理体制需要自下而上的流程。但是由于目前在我们整个管理权利职能设置中，形成了自上而下的控制性管理流程，缺乏自下而上的激励和监督机制。    
    第二是中央和地方管理事务缺乏科学的分工，导致了上下管理职能，管理机构高度的同质化，这是目前我们行政管理体制中的一大难题。我们都在讲我们的行政管理的成本很高，为什么高呢？因为中央部委的设置到县政府都是同步的，这样一个庞大的机构，县一级政府，乡镇政府的职能和国家的职能是同构的。
    第三，政府管理的权限与市场社会的界限不明，导致了政府管理权的无限扩张。    
    第四，决策权，执行权，监督权缺乏制衡，导致了权力在部门和一把手集中，成为腐败的制度根源。
    第五，自上而下的五级管理政府体制，管理层级多，管理链条长，增加了成本，影响了管理效率。这个流程既有纵向的，也有横向的。     
   

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