2008年6月28日，第二届中国电子政务高峰论坛暨北京大学信息管理博士论坛在在北京大学图书馆隆重举行。国家信息资源管理北京研究基地研究员谢力民发表题为《政府信息公开工作管理框架》的主题演讲，本文根据现场演讲整理而成。

    很高兴参加今天的活动，我简明扼要地把我们关于政府信息公开工作管理框架的研究工作向大家做一个介绍。
    《政府信息公开条例》发布后，各级政府部门都在贯彻和落实，贯彻和落实工作不是一个部门的工作，比如说仅仅是办公厅，或办公室的责任，实际上涉及到其他所有的政府部门，需要集体的合力。在这个工作当中，我们怎样使各个部门形成一个合力，把条例贯彻好，是非常重要的。另外从层次上，条例是一个比较宏观的，在政府法规的层次上，到下面具体操作层，每个部门都会有一个贯彻实施的具体方案、或工作计划。在政府法规和具体方案中间，还需要有一个承上启下，具有普遍指导意义的的层次，我们把这个层次的东西归纳成一个管理框架。就是把条例里面所没有包括的，需要具体细化的东西放到管理框架里面去，同时又有一定的通用性，对于所有开展工作的部门都会适用。     

    今天的汇报分四个部分：第一，《条例》的发布仅仅是一个起点；第二，国际经验与发展路径；第三，管理框架的意义，目标和作用；第四，管理框架的四个维度。     
    《条例》本身发布是一个比较漫长的过程，98年立这个课题，到07年颁布，08正式实施，整整10年时间，但是这个过程比起我们以后贯彻执行来讲还算是短暂的，它是一个没有终点的旅程，现在它只是一个起点。条例本身从规格上来讲，仅适用于政府部门，像人大、政协、法院、检察院这些国家机构并没有包括进去。我们看世界上大多数的国家有关信息自由，信息获取，信息公开一类的规制，都是以法律的形式发布的。我们和这些国家相比还有一定的差距。等到时间成熟，或者我们具备这个基础的时候，我们希望条例也上升到一个法律的高度，这对于我们推进整个公共权利领域的透明化和服务型国家机构的建设更有好处。    
    第二，现实中的某些困难和一些客观的因素使得条例现在无法做到尽善尽美，在很多地方还是一个原则性的描述，具体操作当中还不好办。比方说条例里面对于公开范围的叙述是采用列举的方法，说哪个是可以主动公开的，重点公开的，但是再往细的就没有说，这里面有一个相当大的弹性空间。在实际工作中要明确具体的公开范围，具体到哪一个文件能公开，哪一个文件不能公开，具体办事人员要知道的很清楚。    
    政府信息公开主要指的是政府信息里面包含的涉及到公共利益的这部分信息，但是对于公共利益怎么来界定，目前我们国家还没有一部法律法规做出明确说明。对于公共利益的界定，大家还是按照自己对于法律法规的理解去判断，很多事情究竟怎么算公开范围的，这个并不好定。另外条例与现在保守国家秘密法、档案法、统计法等保密方面的法律还存在一些冲突，这些冲突怎么解决，恐怕还是要大家在实践中进行探索。    
    还有一个就是条例里面的问责机制不太明确，里面讲到说违反条例“情节严重”的，“构成犯罪”的要“给予处分”和“追究”，但是什么算情节严重，情节到哪一段了就算严重的了？这里面并没有具体的说清楚，也留在具体实践中去解决。另外还有一个关于公众知情权被侵犯时的处理，条例里面包含了行政救济和司法救济的内容，但是行政救济和司法救济是不是都管用？因为我们现在看到实际生活中的例子，公众要求公开信息，负责政府公开信息的部门说这个不属于公开范围，到法院请他们解决，法院说也不属于他们处理的范围。在公众的眼睛里，行政救济和司法救济都失效了，这个问题应该有一个解决的办法。    
    另外司法救济和行政救济究竟以哪个为主，这里面可能也需要有一个明确的方针，因为根据大多数的国家经验来看，还是应该以行政救济为主，司法救济为辅，因为司法救济的成本太高，司法救济程序成本很高。但是由哪个机构来做行政救济，是由条例规定的办公厅这些单位来做呢，还是其他什么部门来做？我们不能让一个部门既当运动员又当裁判员，这样的话这个事情就搞不下去了，不可能自己审自己，一定要有另外的一个机构来做这件事情，这个问题条例也没有定下来。     
    在政府信息公开当中可能会出现很多问题，比较担心的有政府信息的“假公开”，说是有公开的条例，但是很多事情都没有公开。还有一个是“缩水公开”，公开的内容非常少，为什么“缩水公开”？有可能是不知道什么东西是否应该公开，有一些是由于部门利益的原因，比如说现在有一些部门在公布企业登记注册信息的时候就没有全部公开，在口头上他说信息属于公开范围的，但是在企业注册的所有的登记字段里面只公开了很基本的一部分，另外一些部分交给一些企业去做，说这个要收费，把免费的公开信息变成了一种收费的行为了。还有一个是“随意公开”想公开什么就公开什么，不想公开什么不公开什么。最后还要避免“胡乱公开”，公开一些国家机密，商业秘密，个人隐私。如何避免这些问题的发生，也是一个在实施当中很重要的问题。     
    下面讲一下国际经验，因为国外比我们做的早，从时间上讲比我们长一些，另外也进行了很多深入的研究。我想选加拿大作为例子，因为加拿大在几次评比当中，电子政府建设和信息公开方面都排在前面。加拿大政府信息公开法律是配套制定的，它在1983年的时候制定了《隐私保护法》，在1985年制定了《信息获取法》，这两个制度是配套用的，就是政府信息公开工作和个人信息隐私保护工作是同步进行的，放在一个框架下去做。除了联邦的法律，下面各个省，市都制定了相应的法律，在它的管辖区里起作用。像安大略省有一个叫《信息自由法和隐私保护法》，多伦多市也有一个《信息自由法和隐私保护法》。
    加拿大也有政府信息公开目录的东西，联邦政府的信息目录是联邦财政委员会秘书处负责做的，它是每年度更新。
    政府信息目录一共有四本，第一本里面是政府机构的信息，机构的组成、职责，包括有多少相应的机构和职责，跟这个职责机构相关的法律法规，还有政府的业务文件，这个业务文件里面不光是公文，更重要一部分是业务记录，就是它这个业务从前到后怎么搞的。还有一些政府里面保留的个人信息和企业信息，以及政府保留这些信息的目的和用途。    
    第二本是政府雇员信息，就是说作为政府的公务员，政府在哪些地方搜集了你的信息，包括现在的政府雇员和以前的政府雇员，你都可以查到。为什么做这个目录呢？就是说你本人是你的信息所有者，政府只是保管和记录你的信息，这个信息的正确错误的更正的责任在你自己，所以你要去查，看你的信息对不对，比如说你的学历本来是一个大学，里面给你记了一个中专，就是错的，自己需要更正。    
    第三本是政府信息发布的联络单位和人员，这些机构的通讯地址、邮政地址、网站，所有负责信息发布的人员姓名和联系方式。  
    第四是隐私保护法和信息获取法的公告。每个年度做一次，包括所有政府信息公开工作的年度统计，各个口径的统计，还有这一年下来所有跟政府信息公开工作有关的诉讼案件。
    通过这个目录我们能够看到它政府信息公开的深度，它把很多很重要，很关键的信息都公开了，它这个公开不只是主动公开，而且也是依申请公开的东西，我们的政府信息公开目录大部分是主动公开的，但是并不包括依申请公开的内容。加拿大的办法是先把你能公开的信息全部都找出来了，你想要这个信息可以在目录里面查，这对政府信息公开工作提供了方便，因为目录里所有信息都整理过，信息的名称、范围也比较规范。因为有些人要求公开信息，他并不知道你这个信息叫什么名字，找这个信息也不好找。    
    加拿大行政救济的工作由联邦信息专员署负责，成员由议会任命，任期七年，可以连任，是代表议会对信息公开工作进行监督。对于联邦政府机关不提供信息的行为，公民和企业可以到信息专员署去投诉、去申诉，由它和政府机构之间进行调节，专员署的人有权调查、罚款，有这个权利。如果仍然不能解决问题，可以到法院上诉，但是必须持信息专员署的处理意见，这个步骤规定的很清楚。加拿大信息专员署每年大概收到1500份申诉，其中55％的上诉是民众认为政府提供时间服务延迟了，35％的上诉是民众认为请求被政府拒绝是不合理的。从这个数字可以看到信息工作中的重点。经过信息专员署的协调，98％的政府机构接受了协调的结果，2％转入了司法程序。在上诉案件中，15％上诉是政府获胜，85％是民众获胜。
    加拿大政府信息公开工作中沟通渠道的建设值得我们借鉴，在联邦政府、省、市三级都有关于信息公开的联系电话，在公示的时间里面，任何人打这个电话都能够有人受理，接受关于信息公开申诉的要求。在一些特定的部门，像警察这些部门，即使在非办公时间也能够联系到，我们现在这方面还有一定的差距，经常想了解政府的信息找不到人，一些公开的电话没有人接，找到人了以后回答是这个事情我们要再研究一下，现在没法回答你，给人家的感觉他还没有准备好去公开。    
    还有是对信息要进行有效的整合和分类，从一个服务型政府的角度来讲，民众是主人，提供服务的人要把自己的“家庭作业”做好，使人家更容易接受这个信息。目前的现状是一个部门的信息常常不完整，如果多个部门的信息就经常不一致，这样的话在政府信息公开之前，一定要把信息整合的工作做好。加拿大提出了按照12个主题和12个受众进行信息整合，12个主题是教育和培训、就业、健康、住房、移民、法律援助、生活援助、个人文档、储蓄计划、特定项日、创业、旅行；12个受众是家庭、在职成年人、年轻人、老年人、儿童、退伍军人、援助民、残疾人、新移民等等。按照这两条线索整理政府公开信息，对我们很有启发。
   

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