“突然行动”
记者在采访中了解到，在业内看来，按中共中央、国务院2017年5月印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》中关于“分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开”的指示，此次实质性推动成立国家管网公司，动作之快、之突然有些“出乎意料”。
“等于是干线管道独立一步到位了，而不是分步实施，即先在企业内部推进混合所有制改革，然后逐步融合。”中国石油大学（北京）天然气专家刘毅军告诉记者。
但国家的“突然行动”却也在情理之中。以天然气行业为例，当前包括管网在内的天然气基础设施建设严重滞后于产业发展速度，并已成为业界公认的必须优先解决的突出问题。
在此背景下，今年以来国家发改委、国家能源局等相关部委开始寻求加快推进天然气管网之间，以及天然气管网与LNG接收站之间的互联互通。在刘毅军看来，在现有监管能力下，相较于分步推进的管网独立，成立国家管网公司不失为加快管道投资与建设步伐的一个可行选项。
“目前业界对于推进管网分离已有共识。”中石油经济技术研究院副院长吕建中在接受记者采访时指出，目前传出的消息是一个各方都比较容易接受的折中方案，既相对独立，又能体现各家根据资产划分股比的话语权，以吸引社会资本，符合我国天然气行业目前的阶段性发展现状。
事实上，近年来以中石油为代表的国有石油企业均在顺应改革需要，积极推进旗下包括天然气资产板块在内的专业化重组与混合所有制改革。从这个角度看，国家管网公司的成立也已具备一定现实基础。
以运营着全国70%以上天然气管道资产的中石油为例，自2015年底以来，中石油开始积极推进包括西气东输一、二、三线在内的天然气管道板块的资产重组，并通过下属公司中石油管道有限责任公司（下称“中油管道”），收购中石油东部管道有限公司、中石油管道联合有限公司和中石油西北联合管道有限责任公司全部股权，组建了一个统一的管道资产管理运营及投融资平台。整合后的中油管道，中石油持72.26%股权，其他股东持有余下27.74%的股权。
截至目前，中石油已实现天然气管道与销售的分离。在天然气业务板块，除了中油管道公司，专注于销售的中石油天然气销售公司也已成立。据悉，按中石油既定安排，上述两家公司均将从现在位于北京东直门的中石油总部大楼搬离，独立办公。“新的办公大楼即将装修完毕。”有中石油人士对记者说。业内预计，不出意外的话，国家管网公司将落户于这栋新的办公大楼。
从管资产向管资本转变
中石油经济技术研究院《2017年国内外油气行业发展报告》显示，截至2017年底，我国建成运行的长输天然气管线总里程达到7.4万公里，干线管道密度只有7.3米/平方公里，为美国的1/8、法国的1/9、德国的1/10，互联互通程度很低，基本没有双向输送能力。2016-2017年国内年增天然气主干管道里程仅3000多公里，不及“十二五”期间年均水平的40%。加快推进天然气管道建设、促进管网之间互联互通尤显紧迫。
根据国家发改委、国家能源局联合发布的《中长期油气管网规划》，预计到2020、2025年，我国天然气主干管道将分别达到10.4万公里、16.3万公里。
有业内人士在接受记者采访时指出，每新建1公里的天然气管道约需投资800万元，这意味着要达成上述规划目标，到2020年、2025年，我国在天然气管道建设方面分别需要投入2400亿、6960亿元。
巨量投资从何而来？据上述知情人士透露，新成立的国家管网公司将顺应我国现行国企改革思路，由以往的管资产向管资本转变，也就是说国家管网公司“不会是一个简单的资产管理公司，而是一个资本管理公司”，最终将“谋求上市”。“所谓的资本管理是指让国有资产的实现形式由实物形态转向价值形态，成为可以用财务语言清晰界定、有良好流动性、可以进入市场运作的国有资本。按此思路，新成立的国家管网公司必将以谋求资本化、证券化为目标，通过上市广泛吸引社会资本参与。”
媒体日前披露的国家管网公司组建计划与此思路保持一致。据彭博社报道，新管网公司预计将分三阶段进行：首先，中石油、中石化及中海油将旗下管道资产及员工剥离，并转移至新公司，再按各自管道资产的估值厘定新公司的股权比例；随后，新管网公司获注入资产后，拟引入约50%社会资本，包括国家投资基金及民营资本，新资金将用于扩建管网；最后，新管网公司将寻求上市。
在此之前，中海油研究总院规划研究院综合规划资深工程师许江风也曾表达过类似的模式设想，从中或可管窥国家管网公司的整体构想。
他曾提出建议，我国应充分调动“三桶油”、地方政府、相关用气公司和大基金的积极性，结合中国实际国情，以管道规模最大、实力最强的中石油油气管道公司为主体，在不破坏产权体系的前提下，依法发起推进混改，成立国家油气管网集团公司，母公司由“三桶油”存量管道资产评估入股，吸收数家大基金2000亿—3000亿元现金入股。再由国家油气管网母公司在每个省的管道资产配置适当现金，吸收该省当地管道资产和现金入股发起设立省级油气管道有限责任公司。
国家油气管网集团有限责任公司成立后，应尽快上市融资，力争获得2000亿—3000亿元现金，为加快中国油气管道高速发展准备好足够的人力、财力和物力。国家油气管网集团公司统一规划油气管道建设，并进行统一调度，投资建设和运营由各省公司实施。
另据知情人士透露，国家管网公司成立的同时，各省级管网公司的独立工作也将同步推进。但与许江风的设想有所区别的是，未来省级管网公司有望独立运行，与国家管网公司相互配合开展商业合作。
如何落地待观察
对于国家管网公司成立的具体时间，上述知情人士表示，目前诸多细节仍在讨论中，“工作量很大，最终方案出台时间待定。”
多位接受记者采访的业内权威人士普遍认为，综合目前已披露的信息分析，方案落地的具体操作并非易事。
首先，资产评估难度很大，特别是其中将牵扯上市公司资产。与此同时，根据现行《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》相关规定，今后长输天然气管输价格管理执行的是“一企一价”，“这样一个庞大的企业，开展资产评估需要有合适的价格，未来新建管道投资，评价起来会非常困难，收益情况不好识别。”刘毅军说。
其次，关于融资，有石油专家认为，管道资产投资规模大，投资回收期长，回报率相对比较低，一般追求短期获利的资本不可能进入，只有社保基金这类追求稳定回报的国有资本才会有投资意愿，因此“新的管网公司需要开辟新的投融资渠道”。
此外，“考虑到我国天然气管网建设尚处于初期成长阶段，解决管道建设谁投资、谁管理、谁负责、谁追加投资等问题的同时，还必须解决管道与上下游的协调发展问题。”吕建中指出，“比如，天然气生产、管道与销售变成三个独立的利益主体之后，调峰储备和保供的责任谁来承担？产业快速发展所需要的管道建设配套机制如何确定？谁来指导管道建设？如何确保管网公司尽快融合？针对这一系列问题，方案将给出怎样的解决途径都有待观察。”
社评：成立国家管网公司是务实之选
国家油气管网公司要落地的消息日前在舆论场传播开来，并迅速引发行业高度关注。国家级油气管网公司的成立，意味着涉及天然气行业市场化改革进程中最为关键、关注度最高、实现难度最大的“网销分离”将向前迈出扎实的一大步，而这也正是整个油气行业需要优先解决的必答题。
关于国家管网公司的未来，静观者有之，盛赞者有之，质疑者亦有之。但业界公认的是，该方案是在现行政策条件与政府监管能力下，推动天然气管道实现“网销分离”最具操作性的选择。
值得注意的是，关于天然气行业终要实现“网销分离”的共识早已形成。中共中央、国务院去年印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》已就“网销分离”专门做出了“分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开”的明确指示，然而对于这一目标的实现路径，各方意见不一。
事实上，业内对于天然气管道“网销分离”的讨论已持续多年，对国家油气管网公司的成立也已期待多时，但长期以来“但闻其声，不见其踪”，鲜有实质动作，足见共识变现的难度之大。改革历来无坦途，再高明的改革方案也要现实可行，才能实现改革的目的，一蹴而就式的完美解决方案往往只存在于理论之中。综合来看，成立国家管网公司，正是实现“网销分离”的现实选择。
当前制约我国天然气行业快速发展的核心问题是基础设施建设严重不足。回顾去冬今春波及全国多地的“气荒”，作为连接天然气供需的中枢环节，我国天然气管道和储运基础设施建设严重滞后于供需增长，已成为制约天然气安全稳定供应乃至行业可持续发展的最突出短板。
而组建“大一统”的国家油气管网公司，能够有效打破条块分割，统一调配资源，进而高效促进管道和储运设施的互联互通，显然将十分有助于破解困扰行业发展的瓶颈。由此也就不难理解国家层面为何突然发力,“一步到位”成立国家油气管网公司了。
目前传出的国家油气管网公司成立方案是一个各方都容易接受的折中“药方”。管网继续留在“三桶油”内部，不符合“网销分离”的市场化改革大势；彻底独立出来变成类似国家电网那样的企业，“三桶油”不易接受。依据现有信息，国家油气管网公司将由过去的重资产管理向重资本管理转变，按资产划分股权以体现相应话语权，并实现上市融资，广泛吸引社会资本参与油气配套基础设施建设。与此同时，管网互联互通问题也将迎刃而解。基于“一企一价”的现行管输价格管理机制，管网大一统后的监管难度也将大幅下降。
不可否认，以实现资本化管理为目标的国家油气管网公司在现阶段也并非完美方案，在未来的落地执行中必然也会产生新的矛盾或问题，能否尽快完成既定的管网建设与互联互通目标，仍是未知数。
但总体而言，一步到位成立国家油气管网公司在当前阶段是一个更易快速推进管网建设，同时可有效集成调用全国气源的可行方案，它的落地将为油气行业的可持续大发展翻开崭新的一页。
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