从各个学科的研究成果来看，教育公平更多呈现为一种“地方性知识”，即教育公平的知识生成和相关学术研究必然基于生成和培育主体教育的现实土壤和外部环境，特定时空下的教育状况决定了教育公平的内涵具有差异性。对当前中国教育公平问题的研究也必须基于当代中国这一特定的时空场域，因为不同时间段，受制于社会矛盾和发展水平的差异性，教育公平问题同样也会呈现出不同的面貌，这就使得不同学科对教育公平问题的解释话语和研究内容具有不同的侧重，因而教育公平研究具有不同的学科属性。本文更倾向于一种“二阶观察”的方法，“二阶观察法”是对观察的观察，按照德国社会学家卢曼的理解，“一阶观察是直接对社会实在进行的观察，而二阶观察不仅观察社会实在，还要把一阶观察的观察者的位置也包含进来”[2]。本文对教育公平既有研究成果的研究，就是换一种研究位置，显现当前教育公平研究所开放出来的问题。通过对2000年以来“教育公平研究”的观察和思考，反思“教育公平研究”的学术发展脉络和学术研究问题。以2000年1月至2017年12月为时间段，检索中国知网（CNKI.NET），以教育公平为篇名，以核心期刊和CSSCI为来源期刊，共检索出1476篇论文。通过对结果的计量分析和观察，我们可以发现既有的“教育公平研究”存在着下面几点特征。

 

　　1.从时段上来看，近年来的相关研究达到峰值后趋于稳定态势。

 

　　从2000—2005年，教育公平研究处于潜伏期，但对比2000年以前，整体研究的数量处于上升态势，至2005年达到53篇；从2006—2010年，相关研究达到峰值，2008年教育公平研究成为学术最热点，当年发刊数达到170篇，比较契合当时教育政策的导向性。党的十七大提出了“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略部署，并制定了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，明确提出了“把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平”。从2011年开始，相关研究渐趋理性化和实证化，教育公平研究呈现多点开花、平稳发展趋势，每年都有40多篇研究论文。

 

　　2.从学科分布情况来看，基础理论高居首位，分布学科相对集中。

 

　　将近20年的教育公平研究，从最早的基础理论研究向多个领域拓展，近些年来实证研究逐渐成为最主要的研究方法。早期研究更多关注于西方的教育公平理念，注重相关理论的借鉴与制度比较研究，2010年以前的研究比较集中于教育理论与教育管理领域。因为作为热点的“高考招生制度的地域公平”“高考录取制度”受到公众关注，高等教育领域的研究也比较集中于教育公平问题。后来从制度层面的思考，促进了关注教育公平权利的法学研究、教育政策学研究。随着社会实证方法的引入，教育社会学成为学者比较关注的领域。目前学界在教育公平演进方面的实证研究主要集中在教育经济学领域，运用标准差、极差、洛伦兹曲线、变异系数、基尼系数等指标测量教育资源配置情况，以此反映教育公平程度[3]。近些年来的研究更是呈现出多学科理论和跨学科协同的趋势，使得相关研究呈多面性和发散性的特点。

 

　　3.从关键词分布情况来看，专题研究居于主导地位，主题比较突出。

 

　　近20年的教育公平研究，关键词比较集中，更多研究关注于教育公平的内涵和外延，教育学基本理论与教育哲学都对教育公平的内涵进行了深入的探讨，并形成了一些学术共识：涉及教育起点的“机会公平”、涉及教育实施中的“过程公平”和涉及教育成效的“结果公平”。除此之外，教育公平在实践领域与“高等教育”与“和谐社会”这两大主题词的关联度比较紧密，前者是社会民众比较关注的重点领域，后者更多在理念层面认同教育公平是构建社会主义和谐社会的一个重要方面。从关键词的分布趋势来看，一些教育政策学、教育社会学、教育法学等学科在研究主题和研究方法方面已经开始涉足教育公平这一领域，如“弱势群体”的教育公平问题、教育政策与政府责任对教育公平的影响、教育制度的公平性问题等。

 

　　检视既有的教育公平研究，研究总量已经不小，每年的研究成果数量趋于稳定，多学科交叉研究成为理论增长点，研究方法趋近多元化。教育学、教育哲学、教育社会学对教育公平的研究占据了主导地位，但是法学和政治学对教育公平的研究还相对比较薄弱。而教育公平中的许多现实问题和一国的政治制度与法律制度息息相关，教育公平既涉及国家教育政策的导向和教育法规的定位，还在实践中切切实实地转化为“教育制度”“教育权力”“教育权利”“教育义务”“教育责任”这些法学和政治学的理论范畴和核心概念。制度、权力、权利、义务和责任都呈现出其“政治维度”和“法律维度”的两重属性，这就要求必须以一种能够整合法律与政治的交叉理论思考当下中国的教育公平问题，把教育公平问题置于“法治中国”和国家治理现代化的宏观背景下思考教育政策与教育法治之间的内在关联。本文以法政治学这一交叉学科的研究范式切入教育公平这一问题，期待以一种跨学科的整合性思维和研究视角引出更多的学术问题，以回应当下中国的教育公平的理论与现实。

 

 

　　“范式（paradigm）”的概念和理论是美国著名科学哲学家托马斯·库恩提出来的，范式从本质上讲是一种理论体系。“按既定的用法，范式就是一种公认的模型或模式。”[4]“我采用这个术语是想说明，在科学实际活动中某些被公认的范例———包括定律、理论、应用以及仪器设备统统在内的范例———为某种科学研究传统的出现提供了模型。”[5]从跨学科的视角来看，法政治学能够为现有的教育公平研究提供一种新型的研究范式，或者说提供一种新的理念价值和理论视角的转向。卓泽渊认为，“法政治学也可以称为法律政治学，是以法律与政治的内在联系为基础，以具有政治与法律双重属性的社会现象作为研究对象，以政治学和法学的研究方法来研究相关社会现象而形成的法学、政治学的边缘学科”[6]。作为法政治学独立的研究范式，法政治学的核心范畴是其学科定位与学术定位的前提，也是区别于传统的法学或政治学研究的特异之处，“制度化的权力与权利”是法政治学的核心范畴，一方面使得法学与政治学实现了有机整合，另一方面为学术研究的独立确立了参照的模式与标准，使得许多宏大的问题能够实现微观的制度分析[7]。以法政治学为研究范式，对于教育公平研究来说，不仅在理念层面是一种转换，更实现了理论层面的创新。

 

　　1.法政治学研究范式为教育公平研究提供了一种制度维度的思考。

 

　　制度是一种比较宽泛的概念，往往指代人类社会形成的一套比较规范的行为规则，通过规范形态确定一定的约束机制，可以包括强约束的国家制度形态（政治制度、法律制度）和弱约束的非国家制度形态（道德规范、宗教规范、习惯规范）。教育作为一种公共产品，往往是由国家提供资源配给的公共物品，其公平性的保障也必然需要国家提供制度保障。教育公平问题的制度维度关涉到法律制度与政治制度这两大领域，而这恰恰需要法政治学为其提供一种制度整合机制。教育公平是一种社会正义，而社会正义需要通过制度来加以保障。美国学者罗尔斯认为，“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构，是一种合作体系中的主要社会制度安排。这些原则要在这些制度中掌管权利和义务的分派，决定社会生活中利益和负担的恰当分配”[8]。教育公平的制度维度在法政治学视域下呈现出多重面相：其一，教育公平制度由权威机构予以设定，并赋予其强权性和法定性，政策与法规作为其规范存在的载体，具有公开性和稳定性；其二，以权利与权力为制度的客体，具有资源分配的利益特性与国家强制力的保障机制；其三，制度具有价值定向，表征着特定时空场域下教育公平理念，兼具着合法性与合理性。价值是制度的灵魂，制度是价值的外在表征。这也解释了为什么教育制度在价值层面也会产生一定矛盾与冲突：公平与效率的纷争；市场化与公益化的纷争；起点公平与结果公平的纷争。以法政治学为研究范式，能够更好地整合法律与政治这两大场域对于教育公平的影响，许多现实问题究其实质在一定程度上反映了法律与政治的嵌入与耦合关系。教育政策学、教育法学、教育政治学都可从制度维度找到共通的契合点，即如何通过制度规范教育领域中的主体行为与主体间的关系模式。“价值—规范—行为”是制度作用于社会生活的主要形式，而法律与政治通过制度这一载体实现权力转化与权利保障的统一。

 

　　2.法政治学视域下的教育公平权利。

 

　　公平是一种价值，但在制度层面往往是通过设定权利来加以实现的，权利是法律的价值得以实现的方式，因为法律是以权利和义务为机制调整人的行为和社会关系的。公平权同样也是一项基本的政治权利，不仅表现在宪法规定公民基本权利之中，而且作为人权的基本要义，得到国际社会的普遍认同，联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第13条明确规定，“人人有受教育的权利，教育应鼓励人的个性和尊严的充分发展，加强对人权和基本自由的尊重”。在法政治学视域下，“教育公平权利”是一个具有包容性的范畴：第一，公平权利可以理解一种资格，是受教育主体可以行动、占有或享受的资格，这种资格是法定的，是由法律和政治赋予的，任何人不能随意剥夺和侵犯。第二，公平权利是一种主张，受教育主体可依政策、法律的正当、合法的理由要求或呼吁国家或他人承认其权利。第三，公平权利是一种利益，这是政治和法律所承认和保护的利益，需要国家通过正式制度形态保障其基本利益的实现。第四，公平权利是一种自由选择，这种选择只能由受教育主体自由决定，这是政治和法律允许的一种有限制的自由，在其法定的自由范围内，受教育主体不能受到他人的强制。第五，公平权利也设定了权利的救济机制，“无救济，无权利”，权利必须通过设定后续权利保障机制（义务与责任）来作为后盾，否则权利必然沦为“镜花水月”。作为法政治学意义上的人权选项，“教育公平权利”的权利主体不仅仅是原子化的自然人，还包括分子化的类主体，即包括法人、族群、国家等。1986年联合国大会通过了《发展权宣言》，“平等的发展机会不仅是个人的权利，也是各个国家的权利”，“一些特定的集体（如国家、民族等），也可以成为人权的主体”[9]。在法政治学视域下，宏观的政治决策、政策导向与微观的国家法律、行政法规都是公平权利的法定依据，如果公平的设定标准出了问题，必然导致教育领域最大的不公平。为了防范政治和法律只关注一般人而忽视先天性的个体差异导致资源获得的不平等，罗尔斯认为可以适用其差别原则来分配教育方面的资源，以便改善最不利者的长远期望，“在做出这一决定时，教育的价值不应当仅仅根据经济效率和社会福利来评价。由于出身和天赋的不平等是不应得的，这些不平等就多少应给予某种补偿”。因此，教育公平权利更不能忽视妇女、儿童、残疾人、贫困地区的受教育者这些弱势群体，在政策与制度层面要实现“差异原则”，保障他们的教育公平权利的充分实现。

 

　　3.法政治学视域下的“教育权力”的公平取向。

 

　　法学是通过规制权力来保障权利的，而权力是政治的核心范畴，法政治学把权力与权利作为一对关系型范畴。英国政治学家海伍德认为，“所有政治都是关乎权力的。政治实践经常被视为权力的运作，政治学的学者是研究权力的学者：他们试图知道谁拥有权力，权力是如何使用的，以及在什么基础上被行使”[10]。从权力观念的政治学视角来看，自马克思以来，作为“剥削”的权力和作为“支配”的权力一直在西方政治哲学中居于主导性地位。但在法政治学的视域下，权力不仅意味着具有合法性的公共决策，更是具有正当性的制度规范。“教育”作为社会公共产品，教育资源分配必须通过政治引导和制度设计来实现公共利益的最大化，这样不仅能够保障受教育者的教育权益，也能够更好推进教育的公共服务（边际效用最大化）。对应于受教育者的教育公平权利，“教育权力”是一种国家权力，“是国家举办和发展教育这种社会事业和对教育这种社会活动进行管辖的权力，它通过确定教育目的、原则及其结构组织形式来实现”[11]。教育公平权利的实现一方面离不开教育权力的保障，另一方面教育权力的不当运用或腐化变质不仅会导致教育更大的不公平，也会加剧和深化原有的教育不公的矛盾与问题。在实践层面，教育权力往往体现为教育行政执法和教育政策推行，具体化为权力的运作机制。如何保障教育权力与教育权利的边际问题，这是对教育权力规制的最有效方式。在法政治学视域下，以教育公平为导向，教育权力的合法性与正当性主要表征为以下几个方面：一是通过规范教育权力的合法律性，设定教育权力的正当性，教育权力的设定要有法律和政策的依据，其权力的主体法定、职权法定、裁量法定、范围法定，保证权力不得随意侵入私人权利空间。二是通过规范教育权力的程序机制，实现正当程序的价值诉求，保障“看得见的正义才是真正的正义”。教育公平权利的实现离不开正当的程序机制，教育权力的正当行使同样离不开“阳光”与“透明”。实践中，一些重大的教育决策一定要保障公众的参与权，保障公众的听证权、质询权、批评建议权，使教育决策不武断、不恣意、不腐化，真正从受教育者角度出发，考虑教育公平问题。三是通过设定责任机制防范教育权力的滥用，“有权必有责”，权力与责任是统一的。教育权力的背后是国家和政府的教育义务，违反义务必然引发责任，政府对于教育公平是有责任的，“政府的公共责任是政府对社会所尽的当然性义务，这种义务是从政府成立之时就必然具有的一种社会责任，不能回避也不能转嫁。只有这样，才能避免出现因政府缺位、错位或退位所致的不公平的社会利益鸿沟”[12]。

 

　　总而言之，法政治学研究赋予了教育公平研究一种新的理论视域，不仅能够整合传统法学与政治学这两大学科的规范性研究的优势，而且实现宏观与微观视角的整合，把教育公平转换为多元的要素进行剖析，“制度”“权利”“权力”“义务”和“责任”成为基本要素，使得教育公平研究不耽于“学科屏蔽”的单一思维，这有利于解锁更多问题，促进教育公平研究的进一步深化。

 

 

　　教育公平研究的学术知识生产方式离不开作为“地方性知识”生产土壤的现实场域，即产生教育公平问题的中国教育现状与现实国情。中国当下的教育公平的法政治学研究同样离不开对现实问题的关怀和反思。结合法政治学独特的学术研究范式，教育公平研究可以呈现以下的多维审视。

 

　　1.从制度维度推进教育公平的法治化。

 

　　“法治化”是动态的法律运行状态，既蕴含了法治的基本价值，也包括了法治的制度要素，是一套从立法、执法、守法、司法各个环节有机联系的整体法律运作的过程。从法政治学的制度维度出发，教育公平的法治化同样需要在制度设立、制度实施、制度监督各个环节实现应然到实然的现实转化，才能保障“良法善治”法治理想变为现实。首先，教育公平的相关规定应当写入教育基本法和各项法律制度中。教育公平已经通过国际公约形式成为一项基本的国际人权制度，而“人权”在中国已经写入宪法，宪法作为根本法，教育基本法更应当把教育公平制度规范化。我国2015年修订的《教育法》第9条虽然规定了“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”，但这一立法规定主要从“受教育者”这一主体的平等权进行制度设计。对于教育公平来说，一方面实质上欠缺了教育其他主体对教育公平承担的义务与责任的规定；另一方面只侧重“机会公平”，对教育公平实践中的“过程公平”与“结果公平”则付之阙如。教育基本法应当把教育公平作为一项基本原则，放入总则之中，这样才能提纲挈领地对各个教育主体形成强约束的责任机制，并且对于“教育投入与保障”制度也起到规范性的要求。而只有教育基本法在立法精神和基本原则层面强调教育公平，下一级立法层级的行政法规、地方性法规和各级规章才能够更好贯彻教育公平的制度价值。其次，在执法与守法这一制度实践层面，一定要平衡好“受教育主体”与“教育执法主体”的制度天平。“受教育主体”在教育资源获取和教育实践活动中要自觉地成为公平制度的捍卫者，一定要树立正确的“守法”理念。但凡涉及教育不公平现象与问题，要能够拿起制度的武器维护自身的合法利益，同时也不能滥用权利，侵犯他人的合法权益。“教育执法主体”包括法律赋权的教育行政管理主体和法律授权的教育事业单位（学校），“执法”要按照法定职权和程序，贯彻实施法律，“法律的生命在于法的施行”，各级教育主管部门和学校有义务和责任推进教育公平的实践，应把教育公平作为一项执法原则贯穿各项执法活动之中，最大限度地保障教育的“机会公平”“过程公平”与“结果公平”。最后，在制度监督层面，最大限度地保障教育公平权益的救济与实现。一方面要启动问责机制，对违反教育公平的教育决策和执法出示“红牌”，追究相关责任人的失职、滥权和违法行为，防范教育领域的腐败问题，维护教育公平；另一方面，保障受教育主体的公平救济权，但凡涉及公众教育平等的决策，应保障公众的参与知情权，提供其申诉权、复议权和诉讼权，从程序和实体两方面保障其权利的充分实现。

 

　　2.从权利维度反思教育公平权利的实践。

 

　　教育公平从理想转化为现实，在法政治学视域下必须转化为现实性的权利，而此处的“权利”必然是法定的权利，是通过国家法律规范形态赋予其内涵和外延的权利。只有这样，教育公平才能落实为主体的切身利益，也才能转化为权利主张并具有可救济性。首先，在保障起点公平的基础上，需要更多关注过程公平与结果公平。教育公平权利按照权利实现的阶段，可以分为起点公平、过程公平和结果公平。当前中国教育公平的权利保障仍处于初始阶段，关注“起点公平”更多一些，比如“教育机会”“教育资源”“主体平等”等方面，“过程公平”和“结果公平”中教育公平权利实现还需要理论与实践给予更多的重视。其次，教育公平权利在法政治领域呈现的主要问题是教育资源配置的公平性问题，教育资源包括人力资源和物力资源。人力资源主要指教师配置、生源配置；物力资源主要指教育经费、学校硬件设施、地理位置等方面。如何保障优质的教育资源均等化，其实对于中国这一存在着地区性差异的国家来说，实践上往往很难实现均质化的发展。这就使得教育公平权利不能过分追求均等化，而应具有差异化的特点，“教育公平绝不是平均主义”[13]。再次，通过制度性纠偏的模式，对弱势群体的教育公平权利应给予更多的关注。由于市场化、多元化、区域化等因素的影响，全国各地的教育水平很难形成统一的评价指标体系，教育公平的评估不能搞“一刀切”的方式，应考量地方性的差异水平。对因先天或后天原因形成的教育强势群体与弱势群体，如性别间、民族间、农民工子女与城镇子女间、残疾儿童与正常儿童间、贫困人群与非贫困人群，教育公平权利的保障应具有针对性，可以通过设置弱势群体的权益优势补偿机制。最后，从义务维度反思教育公平权利的实现。权利与义务是对应性范畴，权利主体与义务主体也是对应性的，必然存在一方与相对方的“启动与抑制、激励与约束、主动与被动、受益与付出”[14]。在当下中国的教育公平研究与实践中，我们往往关注于受教育主体的公平权益，却忽略了对应的公平义务主体，使得教育公平权更多表现为单方的诉求，而使得教育公平权利的保障无法具体落实，教育义务主体的对应义务无法求助于制度的强制力和约束力。

 

　　3.从“权力—责任”的关联角度思考教育公平问题。

 

　　权力必须要被关在制度的笼子里，否则权力就会没有边界。制度笼子主要通过权力法定化和权力责任化来实现对权力的控制，前者解决了权力的合法性问题，这是权力的制度渊源，后者则保障权力的运行，为权力设置最后一道铁闸。当把教育理解为一项涉及公共资源分配的公共权力时，必须把教育公平所附随的责任一并考虑，才能防范教育权力侵蚀教育公平权利的实现。当前中国教育公平实践更需要我们把“权力”与“责任”关联起来共同思考教育公平问题。首先，坚持教育立法权与教育决策权中的公平导向，把公平原则作为立法与决策的基本价值和理念，尤其涉及教育资源分配权力时更加要慎重，推行“决策权—执行权—监督权”的三分体制，防范权力专断和滥用。其次，重点关注教育领域的权力腐败问题，公共资源领域往往会频繁发生“权力寻租”现象，这都是权力异化的结果。近些年，教育领域出现一系列腐败要案，不仅会导致公共资源的无形流失，更会加剧社会的不公平问题，导致公众的教育公平的认同感降低。再次，设置地方政府教育权力清单，合理界分教育资源中的“政府—市场—学校—家庭”的主体角色。通过权力清单，能够把各级政府及其所属工作部门掌握的各项公共教育权力进行全面统计，并将教育权力事项的列表清单公之于众，主动接受社会监督。为什么要设置教育权力清单?正是因为教育权力决定着教育资源的分配正义，而教育已经成为中国人最重视的公共资源。根据香港汇丰银行（HSBC）发布的最新的全球教育报告，“在平均教育支出上，中国香港以超过13万美元的年支出排在第一位，是全球平均值的3倍。中国台湾和中国大陆分别以5.64万美元和4.29万美元分别排在第四和第五位”[15]。这进一步印证了“教育公平已经成为评判中国社会公平的重要砝码”。最后，强化地方政府在推进教育公平中的责任。在经济学领域，公共教育这一类公共物品在消费和使用上存在非竞争性和受益上的非排他性，只能由非营利性的政府或组织来主导，否则必然导致社会不公的出现。中国“教育市场化”改革的本来初衷应是通过引入市场的资金和管理来提升教育发展的效率，但因缺乏政府的有效监管，导致营利性的投机行为侵害了教育的公益本性，因而“教育市场化”这一概念遭到大众的唾弃。在教育执法和教育管理之中，各级政府，尤其是地方政府更不能缺位、失位，更应担负起推进教育公平的主导责任。在推进教育公平的政府管理活动中，应把问责作为常态，追究相关责任人的失职、怠政和滥权，从而保障教育公平执法目标真正落实。