2023年6月11日，第15届数字政府高峰论坛在北京隆重召开。本次论坛由CIO时代主办，新基建创新研究院提供智库支持，汇聚了政企领域数智化转型创新的顶尖行业专家、研究学者、优秀CIO群体和科技厂家，围绕“数智协同 融合重构”的论坛主题发表重要观点。
工业和信息化部原副部长、北京大学客座教授杨学山围绕“数字政府的数字基础与互操作”的主题做出精彩分享。
数字政府：从电子政务到信息共享的演变与挑战
今天，我会分享在过去几十年电子政务到数字政府工作中的一些体会。主要是面对我们各个部门的主管领导和我们新成立的统管数字政府的国家数据局的领导，从这个角度来探讨，我们目前的机遇和挑战，以及我们可以如何更好地履行职责。
2023年3月份的“两会”期间，中国成立了国家数据局。我想起了我在1989年在国家信息中心做的一个研究报告。这份报告包含10个研究部分，其中第三部分和第五部分我想在这里提一下。
第三部分是关于如何构建宏观经济管理信息系统的问题。大家都知道，20世纪90年代的“三金工程”并不是起点，真正的起点是1983年国务院大办下的关于中国应用系统建设部署，其中部署了10个系统，第一个就是国家经济信息系统主系统。这个系统由国家统计局、国家经委、国家计委三个部门合作建立。我在1984年读研究生的时候参加了它的总体规划的研究，到现在已经40年了。在这个过程中，我发现跨部门的系统实际上很难成功实施。报告中我第三部分的观点是“宏观经济管理信息系统的结构必须同决策结构相一致，这样的信息系统必须生存于相应的政府机构中。”系统的管理应该与其所服务的机构对应，而跨部门的系统是无法成功实施的。
2002年的中办发17号文件转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》，这个文件大家都知道是关于“两网一站四库十二金”，但是里面还有其他重要的内容，是关于电子政务信息资源目录体系和交换体系。这个提议的目标是实现各个系统之间的互联互通和资源共享。
到了2023年，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》。在这个新的规划下，我们将在当前的基础设施上实现高效的信息共享和业务协同。过去40年，我们经历了从起步到基本成熟的过程。在这个过程中，我们不能对过去的弯路和错误进行指责，因为我们的技术在这个过程中发生了巨大的变化。
然而，至今这个目标我们还远远没有达到。即使是在一个部门内部，系统之间的互操作也是非常困难的。
有人说信息技术还在快速发展，但是我认为，对于数字政府来说，我们对技术的依赖性已经很弱了，对性能的需求提升也已经很弱了。我们现在需要做的，是把我们的目标清晰地定义出来，然后采用最适合的方式去实现这些目标。
在激荡的30年（1983年—2013年），我们必须紧随技术的步伐。在过去这10年，情况有所不同，我们从紧跟技术发展的30年过渡到了更看重安全可靠的10年。同样，我们的外部环境也在变化。在过去的几十年里，我们的制度经历了各种改革和变革，一些部门的职责发生了巨大的变化，而有些部门则没有变化。
比如说，农业部和民政部的职责都发生了很大的变化，而海关的职责基本没有变。民政部和农业部，一开始他们的系统是分散的，难以集中。然后他们需要花费大量的时间和精力才能走向集中。而海关就不同，因为他们的业务特性决定了他们必须有一个统一的系统。国际环境的变化也影响了我们的工作。我们从“安可”转到“信创”，是因为供应链安全变得越来越重要。所以我们经历了从集中到分散，再到集中与分散相结合的过程。在这个过程中，我们需要思考集中和分散的比例应该如何调整。
数字政府的发展和挑战：以职责为中心转向以场景为中心的探索
当我们考虑地方问题时，我们也要看到，我们的地方也是从最艰难的开始，从能用的地方开始，然后慢慢地走向集中。而到今天，我们的集中任务还没有真正完成。有些地方的业务系统是分散的，比如民政部，他们有很多不同的业务，比如残疾人优惠、结婚证书等，这些业务之间的关联性非常小。
从这个过程中，我们可以看到，各个部门的发展与他们的职责是密切相关的。职责清晰、流程化程度高的部门通常会率先实现集中。比如海关、国税、财政、国土、水利、气象等部门，他们的主业务非常清晰，所以他们从1983年到新世纪之前就已经走上了集中统一的道路。但是有些部门的发展就很难，比如农业和民政。他们的机构在不断变化，职责也在不断调整。
在我们的发展过程中，我们都是以职责为中心的。如果一个部门能够独立执行职责，那就好办。但是如果涉及跨部门的事务，那就不好办了。所以，我们在自己的领域内，全业务全流程全覆盖，我们有很多机构已经实现了。但是当我们需要进一步扩展的时候，有些事情就很难办了。也就是说，当我们不以职责为中心，而以办事和场景为中心的时候，事情的难度就会增大。
在我的观察中，尽管如今车辆检验已实现全国通用，无论你将车驾驶至哪里，均可实现检验。然而，为何这一变革会出现如此之晚？
我认为问题出在几个方面。首先是关于信息是否真正畅通无阻。对公安系统而言，在同一系统之下，信息通畅并非问题，这完全可以实现。然而，实现这一点却需要一定的时间。原因在于系统必须是互操作的。无论你从北京开车去西藏还是宁夏，在进行车辆检验时，当地系统必须能与你在北京使用的系统直接连接。只要系统之间能直接连接，实现互操作，这个目标就能实现。因此，当你真正实现系统间的互操作时，“信息共享”这个概念就变成了伪概念，因为系统连接已经解决了所有问题。
在许多发达国家里，政府部门间没有“信息共享”这个概念，他们提倡的是“系统间互操作”。比如现在，身份证的办理已经实现了全国通用，因为信息已经通了，系统也已经通了。人口信息数据库对于公安来说，早已实现，你可以在任何系统中使用，如银行、交通、旅馆等等。然而，至今仍有很多场景无法实现。例如，在上海推出的“一网通办、一网统管”，能办的和能管的如果你只把自己的中心作为一个转接站或呼叫中心的话，可以处理的事情看似很多，但如果真的通过系统与系统间直接来办事的话，实际上还有很多事情办不到。
因为在我们的电子政务中，无论是你的管理中心还是我们的各个部门，都还没有一个系统能立即知道这件事情该由谁来处理，并通过系统分派下去。这不是技术问题，而是因为我们的数据流程不能支撑。如果数据流程能支撑，那就没问题了。因此，信息统一和业务互操作有多重要。而这个统一和互操作的根本不在于技术，而在于认识、制度和流程。只有正确地认识到这一点，跟上制度的步伐，建立合理的流程，并将这个流程计算机化，我们才能够真正推进前进。
数字政府的发展历程：机遇、挑战与制度适应性的重要性
我之前提到的车辆检验和身份证办理都已经实现了全国通用，因为这些都是公安部的职责范畴。企业注册也已经可以在全国各地办理，因为这是工商部门的事情。然而，异地医疗却还无法实现。为什么在全国所有的卫健委管辖或认可的医疗机构中，你不能像进机场或旅馆一样，将身份证一放，就可以办理相关手续呢？这其实是因为我们的信息和系统还没有完全畅通。如果信息和系统都畅通了，异地医疗至少在形式上可以实现。然而，要在本质上实现，就会面临更多的困难，其中包括各地医疗报销的标准不一样等。所以，要实现这样的事情，不仅需要信息系统的连接，还需要制度的保障。
今天我们面临的挑战是证明“谁是谁”所带来的困难。我们的制度常常要求我们自证明谁是谁，而不是通过已存在的系统连接实现这个证明。因此，我们需要思考问题的根源，探寻究竟是信息的问题，还是技术、标准、制度、利益等因素。
异地医疗一直是个难题。其中最大的挑战就是医院的牟利问题。例如，在北京的不同医院，你可能会因同样的疾病而得到不同的药物。这是因为医院需要通过这种方式来盈利。此外，医疗保险的欺诈问题也是阻碍异地医疗的重要因素。
所以，面对这些问题，我们可能会考虑使用人工智能算法，或者加强监管。然而，真正的解决方案在于如何消除这些牟利的机制。因为只要存在利润，总会有人试图找到漏洞。这就像现在，我们的入室盗窃案件逐年下降，而网络诈骗却日益增长。所以，我们需要从动机、链环等方面去考虑问题。
因此，对于电子政务、数字政府的发展，我们应从技术的考量转向目的的考量，思考以什么方式达到我们的目标。对于技术的问题，我们应用技术来解决；对于制度的问题，我们应用制度来解决；对于认识的问题，我们应用认识来解决；对于利益的问题，我们应用利益来解决。数字化非常重要，我们需要通过合理的流程来提升管理和工作的效率。
现在，我换个角度来看这个问题，从数据决策管理的角度来看。我们需要思考，我们的信息究竟要管理什么，如何管理？我们已经花费很多年的时间在数据交换上，这是必要的，但远远无法解决我们需要解决的问题。
所以，我们必须明确部门和公众真正需要什么。在各个业务环节中，我们应该留下哪些信息？我们不能认为政府的信息都已经留下来了。实际上，只有那些政府愿意留下的信息才会被留下。那些不愿意留下的信息，即使存在，也不会被告知。所以，我们需要考虑如何留下真正需要的信息，以及如何实现业务系统的整体优化。
对于数据管理部门，我们需要理解，管理的焦点并不是简单的集中和交换。真正的关键是了解各部门和公众的需求，了解在各个环节中应该留下哪些信息。我们需要深入到每个政府部门中去，看看是否真的留下了应该留下的数据，是否建立了相关的制度，系统是如何建立的，是否能深入到他们的系统中，而不是仅仅在旁边接一个系统。所以，我们的数据管理部门需要抓住真实的，动态更新的，能反映所有相关要素的目录。一旦我们真正抓住了这个目录，我们的管理手段就会有了。
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责编：zhanghy
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